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[摘要]1973年石油危机发生后，美国能源管理体制隐藏的问题随着石油危机暴露出来，为此美国推进市场化导向的能源管理体制改革，建立能源部、联邦能源监管委员会，并不断完善能源管理机构的主要职能。美国能源管理体制的成功改革给中国的启示有：能源管理体制要与市场化需求相符合，宏观管理、市场监管和资源管理部门分立，循渐进路径、重点突破、逐步深化。 织梦内容管理系统

[关键词]美国；中国；能源管理体制；改革；启示 织梦好，好织梦

能源是国民经济发展的基础。美国能源自给率从2005年的70％上升到2013年的87％，原油对外依存度从2005年的66％下降到2013年的51％，美国已超过俄罗斯成为世界最大的天然气生产国，即将成为天然气出口国。美国非常规油气开发的成功、竞争性电力市场改革的成功引起世人瞩目。美国能源发展成就的重要基础源于1973年石油危机后就开始的能源管理体制改革，其能源管理体制改革与技术进步、大国资源禀赋相结合才取得了今日能源发展的成就。美国能源管理体制改革的成功对中国具有一定的启示。 织梦好，好织梦

一、能源管理体制改革的理论基础

研究者认为政府管理经济活动主要面临两种危险：“混乱”和“极权”。混乱是指人们面临诸如侵权、违反协议、垄断价格、抢掠、盗窃、谋杀等行为的危险，也反映在公共制度被私人颠覆。混乱也就是通常所说的“市场失灵”问题。极权是指人们或他们的财产面临被国家或其代理机构以杀戮、重税、侵犯财产等方式进行征用的危险。极权不仅反映在国家的征用上，也反映在国家的管理者帮助一些企业限制其他企业竞争性地介入相关领域。极权也就是通常所说的“政府失灵”问题。

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一方面，避免市场失灵，经济活动就需要受到保护，特别是要由政府来保护经济活动。霍布斯认为，控制混乱状态最根本的是需要无比巨大的国家权力。另一方面，政府保护经济活动的免受侵害的能力能够走向相反方向，会异化为危害社会的力量，甚至导致政府失灵。这种国家权力被主张自由放任的亚当·斯密看作失控的超经济暴力。政府管理制度设计面临的基本问题是如何控制“混乱”和“极权”这两个关联的危险。与绝对主义和自由放任的方法不同，美国宪法的制定者们尝试通过建立更为强些但权力受限的中央政府来对付和限制混乱和地方主义。这种关注制度设计的思路延续到现代学术领域，最有影响的是制度经济学。20世纪80年代末至90年代，随着苏联、东欧和中国经济转型，在通过市场经济之路走出政府失灵的探索中却发生了迥异的效果。中国经济持续迅速增长，波兰和捷克等国也实现增长，俄罗斯大幅度下滑后开始恢复，乌克兰改革后却处于停滞。在此背景下，关于恰当的经济体制与经济发展之间关系的经验研究也受到广泛重视。默雷尔认为，导致这些国家经济发展差异的原因主要是新建立体制的政府和市场效用不同。

迪亚科夫（Djankov）提出“制度化可能性边际曲线”（Institutional Possibility Frontier），用以进一步解释政府管理经济活动以防止“市场失灵”和“政府失灵”。“制度化可能性边际曲线”用于描述政府对一个社会或一个生产部门经济活动的管理。迪亚科夫等人把政府管理经济的方式分为四种：完全的私人秩序、独立的司法、政府监管、国有化。完全的私人秩序导致极高的市场失灵，但可尽量规避政府失灵。参见图-1，对于完美产权社会来说，X轴用于测量政府失灵造成的社会损失，Y轴用于测量市场失灵造成的社会损失。如果沿着“制度化可能性边际曲线”依次选择政府干预程度更高的各种经济管理方式，市场失灵会逐步降低，但是政府失灵的危险则随之增加。政府任何一种管理方式都有其制度成本，即由市场失灵和政府失灵造成的社会损失。最优的政府管理经济方式就是要选择最小化的制度成本，即市场失灵与政府失灵所造成的制度成本之和最小化的点。最优制度成本表述为：min（x+y），y=f（x）为制度可行性曲线。制度成本之和最小化的点也就是“制度化可能性边际曲线”最接近原点的管理方式。在“制度化可能性边际曲线”上的最优点应该是在该曲线与45°线相切的点。 本文来自织梦

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政府能源管理体制作为政府经济管理体制的一部分，也应该遵循迪亚科夫的相关论述。不过，由于各国发展阶段、历史传统、政治制度、政府管理目标存在差异，各国实际上的最优制度化选择并非等同于理论上的假设。特别是在能源领域，各国的能源资源禀赋和获取能源的条件及技术水平相差很大，不可能有统一的最优化选择。迪亚科夫提出的制度化可能性边际曲线仅是普遍性的分析，我们还需对该曲线做特殊性的分析。在不同情况下，具有不同的制度化可能性边际曲线，也就有不同的最优化选择。如图-2所示，制度化可能性边际曲线I1的制度成本优化选择是高度市场化，虽然存在相对较高的市场失灵，但是强化政府干预则导致的政府失灵的制度成本代价更高；I2制度成本最优的管理方式是独立的司法环境；I3制度成本最优的管理方式是政府监管；I4所体现的是国有化对政府管理起到优化作用，但是政府失灵相对较高。

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以上对不同能源管理体制选择的分析，是基于静态的分析。从历史角度看，一国政府的能源管理体制是可以变化的，因而需要进一步做动态分析。如图-3所示，能源管理体制可从原来更重视政府取向转向更重视市场取向，也可以由原来更重视市场取向转向更重视政府取向。如果从理性选择的角度看，能源管理体制的动态变化应该是遵循最优化原理，追求制度成本最低。政府能源管理体制改革应该根据本国国情循着制度最优路径确定合理的目标。本文以上述分析作为考察美国能源管理体制改革的理论基础。 copyright dedecms

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二、美国能源管理体制改革的背景

1973年石油危机对美国经济造成巨大冲击，美国为了应对危机强化了联邦政府在能源领域的干预力度。1973年石油危机前，美国政府对能源的管理权分散在联邦电力委员会、内政部、交通部、商务部、住房与城市发展部、海军部、陆军工程部、总统科技办公室、国务院等40多个机构手中。权力分散的政府部门对能源领域难以形成统一、协调的管理。石油危机发生后，美国在能源领域面临空前的压力。尼克松总统建立了白宫能源办公室进行协调，1974年被新成立的联邦能源署取代。美国政府能源管理的直接目标就是尽快保障石油供给，减少对石油的依赖，并削弱石油输出国组织的权力。为了确保此目标，美国无论是共和党还是民主党都认同加强政府干预以应对石油危机，主要干预手段是采用法律、政策和监管措施。联邦政府开启了大规模干预能源领域的先河。为了应对石油危机造成的价格上涨，《1973年紧急石油分配法》对石油生产、加工、批发和零售等环节进行多重限价。在尼克松任期的最后阶段提出了加大重组能源管理和技术研发机构的设想。1974年10月，国会通过了尼克松任职时提出的《能源重组法》，建立了能源研究发展局、能源资源委员会和核能管理委员会，加强能源技术研发和监管。

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福特总统期望通过美国历史上政府对能源领域最大规模的干预，增加本国能源供给，减少对进口石油的依赖。福特主要是试图通过增加进口石油关税，大力开发联邦土地及大陆架的石油，并解除对国内原油价格的控制。然而，在石油价格控制问题上，福特与国会存在矛盾。政策分歧在于解禁石油价格的同时又不能造成短期通货膨胀。经过妥协，1975年通过了《能源政策与节约法》，取代了《1973年紧急石油分配法》。《能源政策与节约法》规定总统有权逐渐放开能源价格和配额控制，建立战略石油储备，美国加入国际能源署等内容，要求总统制定改组能源与资源管理机构的计划，这实际上为后来建立能源部做了铺垫。根据《能源政策与节约法》成立了能源信息和分析办公室（后来演变为能源信息署EIA）。《能源政策与节约法》把1973年后投产的油井生产置于价格管制之下。 内容来自dedecms

1973年石油危机后美国政府对于能源领域的一系列干预造成了一定程度的政府失灵。美国政府力图通过控制能源价格上涨以达到在短期抑制恐慌，通过限制进口以达到在远期减少对外能源依赖促进国内供给的目标。但是，联邦政府的许多重大干预扭曲了市场机制，限制了竞争，不利于刺激投资，也没有有效扩大国内能源产量。《1973年紧急石油分配法》事实上使美国石油价格与世界石油价格区隔开来，使美国石油市场与世界石油市场存在一定的脱节，削弱了美国的石油定价权。福特虽然着手谨慎地逐渐放开石油管制和进口配额，但是根据《能源政策与节约法》国会可以随时否决总统的决定，该法案对1973年后投产油井的价格管制不利于扩大投资，也没有积极引导消费者从石油转向新能源和鼓励节能。尼克松提出的能源独立计划的两个重要目标减少石油消费和增加能源供给在石油危机之后的三年内都没有取得进展。 织梦好，好织梦

其实在1973年石油危机之前，美国能源管理体制就隐藏着深层问题，只不过是石油危机的发生使问题爆发出来并更严重了。除了联邦政府缺乏统一的能源宏观管理外，问题来自于联邦和州政府对石油、天然气和煤炭的管制。美国虽然传统上在经济领域强调市场机制的基础性作用，但是垄断性企业和地方利益在能源领域保持很大影响。20世纪30年代，美国一些石油公司和西南部一些州实际上控制着石油生产。在此背景下，1935年制定的《康纳利热油法》要求对石油公司规定生产配额，禁止违反州内生产配额进行跨州原油交易。自艾森豪威尔威尔政府以来，为了减少廉价进口石油对国内原油生产的冲击，进行进口管制，强制施行进口石油配额，把石油进口量控制在国内消费量的12％，并使20世纪50年代中期一度被进口石油打断的由《康纳利热油法》支撑的体系得以复活。美国的能源管理分为联邦和州政府两级管理。各州的公用事业委员会负责州的能源监管事物。在20世纪60年代，各州通过配额、管制和定价，严格控制石油生产。美国政府对天然气、煤炭生产的控制，尽管原因各异，但是由于石油在交通领域具有难以替代的地位，以及大量进入工业生产和电力领域，都迫使消费者转向石油消费。石油的生产、交易和进口都受到政府很强的控制，唯一不受控制的是消费，消费的增长已经孕育着供需矛盾。

在尼克松政府执政之后，1973年石油危机爆发之前，联邦政府的能源管理也存在偏差。通过对原油和油品的管制抑制价格上涨是联邦政府应对通货膨胀的措施。《1970经济稳定法案》要求冻结所有工资和价格。1971年，尼克松政府宣布对石油价格进行强制性管制。政府对石油价格的管制导致了石油市场的混乱与成品油的供需失衡。工资和价格管制于1974年结束，不过由于阿拉伯石油输出国石油禁运导致了石油短缺，国际油价飞涨，联邦政府对石油价格的管制却被延长了。此后国会通过了一系列复杂的新法规强化石油价格管制，这使得美国石油价格长期继续偏离市场状况。

三、美国能源管理体制改革的主要内容

1973年石油危机爆发后，美国政府担心市场失灵，加强了管制，然而应急手段未见得有利于能源的长期发展，此后出现了一定程度的政府失灵现象。同时，美国政府能源管理体制中隐藏一些问题也因石油危机而暴露出来。因而，在此背景下，美国需要通过能源管理体制改革确保有效发挥市场和政府的功能，以期减少制度成本的损失。 织梦内容管理系统

政府能源管理职能可分为三大领域：宏观管理、监管、资源管理。宏观管理包括制定能源战略、规划和宏观政策，保持能源总量平衡、结构合理、技术进步，为社会提供广泛的公共服务，促进能源安全。宏观管理主要依靠法律、财政、税收等手段，不直接涉及企业的经营活动。监管主要通过制定规章制度并监督企业运营行为，防止和矫正市场失灵。监管又可分为市场监管和社会监管，市场监管涉及对市场准入和退出、定价、服务和技术标准的监管，目的是维护公平竞争的市场秩序。社会监管主要是为了满足社会利益而进行的监管，涉及环境和生态保护、公共卫生等领域。美国环保署、劳工部等机构负责社会监管。资源管理是对包括能源资源在内的各种矿产资源的调查、勘探、开发进行规划和管理。美国内政部负责资源管理的职能。

（一）机构改革

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卡特在前两任总统探索的基础上，对能源机构进行了较大幅度的改革。根据1977年《能源部组织法》，建立了内阁级的政府部门——能源部，以解决能源宏观管理问题，并把联邦电力委员会改名为联邦能源监管委员会，专门负责市场监管职能。这两个机构在美国能源管理中起着重要作用。另外，2011年，美国国务院设立了能源资源局，通过能源外交和国际合作确保其能源安全。 织梦内容管理系统

1.建立能源部。长期以来，美国没有一个内阁级的能源综合管理部门，能源宏观管理权力分散在几十个机构手中，协调起来比较困难。能源部是1973年石油危机直接催生的政府机构。根据1977年《能源部组织法》建立了内阁级的能源部。把分散在数十个部门的能源相关职能集中在能源部，使其成为美国联邦政府能源综合管理的主导部门。能源部的资金主要来自国会财政拨款，也包括赠款、捐款和项目收入。建立能源部是为了从宏观层面应对日益严重的能源问题，不直接介入市场规则和企业运营领域。美国能源部成立至今，虽然机构和主要职位设置有过一定微调，但是基本职能变化不大。能源部的职能包括：制定、实施和协调国家能源战略和政策，负责研发有助于提高能源效率和环保的能源技术，管理核安全事务，管理石油战略储备和石油天然气进口，以及管理需要联邦政府负责的能源信息署和各电力管理局。 本文来自织梦

2.建立和完善联邦能源监管委员会。联邦能源监管委员会是一个独立的能源监管机构，它也是根据1977年《能源部组织法》，由原来的联邦电力委员会演变而来的机构。1920年，美国成立了联邦电力委员会，负责非联邦政府所有的水电项目及水电大坝的安全监管。1935年，美国《联邦电力法》授予联邦电力委员会监管跨州输电和电力批发价格、建立电力工业统一的会计核算体系、监督公用电力公司的交易记录三项新的职权。1938年，美国《天然气法》授予联邦电力委员会监管跨州天然气管道以及天然气批发价格的职权。该委员会的职权延伸至天然气领域，已经不再限于电力监管领域。1942年又增加了审批和发放天然气设施建设许可证的职权。1954年最高法院赋予联邦电力委员会管理跨州进口天然气贸易的职权。1977年《能源部组织法》将联邦电力委员会改名为联邦能源监管委员会。

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联邦能源监管委员会制定美国能源领域的主要市场规则，并负责联邦层面的市场监管。美国能源领域主要的市场规则都不由能源部制定和实施，而是由联邦能源监管委员会负责。1978年《公用事业监管法》规定公用电力公司必须收购独立发电商和合格电力设备生产者所生产的电力，必须为在其专营区域以外的用户及供电公司提供无歧视的输电服务，该法案授权联邦能源监管委员会对此进行监管。1992年《能源政策法》规定所有电力公司必须提供输电业务。该法案明晰和增强了联邦能源监管委员会对电力销售的管理权，为竞争性电力市场的成长提供了动力，为电力使用者提供更多选项。1996年，美国电力工业进行了大规模重组，联邦能源监管委员会为此规定了电网开放的详细程序，将调度交易机构与电网分离，推动成立区域输电组织，进一步明确和细化了联邦能源监管委员会对电力行业的监管职能。1、在此轮电力重组中，联邦能源监管委员会的实际监管权力得到加强。2005年《能源政策法》赋予联邦能源监管委员会更多职权。这些新增职权包括对主干传输系统实施强制性的可靠性标准，对操纵电力和天然气市场的实体实行惩罚，监管跨州转售贸易的天然气的运输和销售，监管跨州贸易中的石油管道运输，批准跨州的天然气设施的选址和关闭，保证液化天然气接收站的安全运行和可靠，监管跨州的高压输电系统的可靠性，监管企业会计、财务报告和行为并对违法行为进行民事处罚等职权。

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（二）完善主要职能

在美国能源管理体制改革中，联邦政府通过推动立法和加强战略规划使其主要的宏观管理和监管职能日益清晰。

1.完善反垄断和监管职能。美国是典型的利伯维尔场经济国家，能源领域完全依靠市场机制的自发运作会造成市场垄断。大型能源企业对油气管网、电网的控制极易造成自然垄断。市场垄断和自然垄断会导致严重的负面效应。反垄断是市场监管的重要内容。美国制定了许多反垄断的法律，其中很多都适用于能源领域。美国也通过了一系列法规反对能源领域的垄断。联邦能源监管委员会和各州的公用事业委员会分别履行联邦和州层面的市场监管职能。下面以天然气领域为例加以说明。1978年《天然气政策法》规定了天然气价格、运输和销售等政策，放松了对天然气行业的管制。1978年《公用设施监管政策法》要求各州监管机构和不受监管的公用设施公司参与为此法提议的定价标准举行听证，要求能源部和联邦能源监管委员会一起进行天然气定价办法的调查。国会在1993年解除了对天然气生产商销售市场的所有管制。2、美国放松对天然气的管制，在勘探开发上，降低天然气开发的准入门槛，勘探开发主体多元化，矿权人可以自主经营或通过市场对矿权进行交易；禁止天然气生产商拥有天然气管网，避免垂直垄断。对天然气领域有效的监管，造就了一个开放竞争充满活力的市场，为后来“页岩气革命”成功奠定了基础。 本文来自织梦

2.优化宏观管理。1973年石油危机后，美国历届政府通过各种能源战略计划、政策和立法不断优化宏观管理，在推动能源市场化、保障供给、技术创新、低碳环保等方面作用突出。1973年石油危机使美国对能源安全高度重视，尼克松政府随即发布了《能源独立计划》，期望倾全国之力开发新资源，提高使用效率，争取在十年内实现能源自给。3、福特总统提出了十年能源计划以增加能源供给。卡特时期除了颁布《能源部组织法》外，还出台了《国家能源计划》。里根时期重视发挥市场机制，颁布法令完全取消了对油价的管制。老布什要求能源部制定一项综合性国家能源战略以应对可能发生的能源危机。能源部增加油气和核能供给的草案涉及北极地区的环境问题，因而被国会否决，国会另起炉灶制定并通过了重视提高能源效率和发展可再生能源的1992年《能源政策法》。美国对能源安全的理解已不限于供给安全，更加重视环境和能源转型。克林顿时期抛弃了许多20世纪70年代石油危机后形成的强制性干预能源市场的政策。能源部颁布了1995年《国家能源计划》、1997年《战略计划》、1998年《国家综合能源战略》，这些文件旨在提高能源生产和效率，保护环境和保障人民健康，促进能源科学和新技术创新。小布什上台后，美国面临着能源短缺，而发展可再生能源和减排使化石能源勘探受到限制并降低了燃煤电站的竞争性，在此背景下美国拒绝批准《京都议定书》，此举引起国际上的不满。小布什指示副总统切尼为首的国家能源政策小组拟定了《为美国未来提供可靠的、经济的和有益环境的能源政策》报告。2003年，能源部发布了《2025年前能源战略计划》，强调“国家安全、经济安全和能源安全”的综合保障能力。2005年《能源政策法》、2007年《能源独立与安全法》的颁布显示美国政府推动能源多元化，大力发展可再生能源，增加国内供给的努力方向。奥巴马政府积极促进应对气候变化、发展清洁能源和增加能源自给。2011年，美国政府发布的《未来能源安全蓝图》，规划了未来能源的三大战略：一是发展和确保美国能源供给安全，提出油气开发回归美国本土；二是为消费者提供省费和节能的更多选择；三是创新通往清洁能源未来之路。美国政府应对能源危机的另一个重要手段就是建立战略石油储备。1975年的《能源政策与储备法》授权当时的联邦能源署建立和管理战略石油储备，以维护能源安全，应对石油供给中断，并具有平抑油价波动的功能。美国政府战略石油储备的运行机制是政府所有，遵循市场规律运作。根据市场供需和价格变化，进行成本收益分析确定石油战略储备的技术路线和储备量。从美国能源部对战略石油储备的实际运作上看，美国战略石油储备的几次释放和补仓时机把握得都很好，非常成功地采取“高抛低吸”的操作策略，充分发挥了战略石油储备保障能源安全、平抑国际石油价格的作用。4、美国的石油储备除了政府的战略石油储备外，还有企业的商业石油储备。美国的政府战略石油储备量居世界第一，不过美国企业的商业石油储备量还大于政府的战略石油储备量。没有任何法律法规要求企业进行石油储备，政府也不得干预企业的储备和释放行为。美国政府通过发布石油供求信息来引导企业，通过免除石油进口关税和进口许可费等措施来鼓励企业增加石油储备。 copyright dedecms

3.促进技术创新。美国应对能源问题挑战的一个重要措施就是推动科学研究，促进技术创新。美国能源技术创新的主要方向是提高能源效率，发展清洁能源技术，从事基础研究以及应对气候变化和环境问题。美国能源部采取措施鼓励技术创新，推动和资助能源研发项目。能源部下属二十几个国家实验室和技术中心，有超过3万名科研工作者在这些研究机构中从事前沿研发工作，在诸多领域处于世界领先水平。以2005年《能源政策法》为依据，由能源部牵头十几个政府部门参加的“气候变化技术项目”战略规划以应对气候变化的技术选择为研发目标。2006年推出“总统先进能源倡议”以加快先进能源技术的研发，重点是研发交通和固定发电设备，涉及清洁煤、新一代核能、可再生能源技术、纤维素乙醇、氢能等技术。2009年，奥巴马政府推出的总额高达7870亿美元的经济刺激方案《美国复苏与再投资法案》中，新能源和能源安全是主要领域之一，包括研发高效电池、智能电网、碳捕捉与封存及可再生能源等技术。能源技术创新有利于美国可持续发展，也为美国继续领先于世界创造了深厚的物质基础。

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4.促进节能和环保。主流研究认为能源安全、能源经济性、环境可持续性是能源政策的三个竞争性目标，政府的职能是要通过政策调整保持这三者之间的平衡和协调发展。美国政府能源管理职能从保障供给转向综合平衡。1973年石油危机后，美国政府把节能与能源供应共同作为应对能源危机的主要手段。联邦政府通过一些能源法规推动节能。联邦政府和各州政府也制定了针对企业与消费者节能的奖励政策。对在联邦政府部门工作的管理能源使用的员工进行严格培训，要求严格遵守办公设备节能技术和照明节能的一系列法令。对政府各部门实行合同能源管理，对按规定节约了能源的有关人员给予政府补偿。美国成立了各种民间的专门节能机构来宣传和推广节能。5、美国政府还加强对能源需求方的管理，通过提高能源利用效率，降低能源需求，来达到节能的目的。

美国政府也在增强环保职能，采取措施应对化石能源使用造成的环境问题。化石能源对环境污染较为严重，空气污染是美国关注的一个重要的环境污染问题。1970年《清洁空气法》经过多次修改后已经建立了一个完整的法律体系，环保署以此为基础不断加大空气污染治理力度。化石能源是产生温室气体的主要原因。近年来，温室气体排放引起的气候变化已经成为广受关注的全球性问题。美国把温室气体作为环境污染物。奥巴马政府改变了小布什时期对气候变化的消极态度。2013年《总统气候行动计划》提出通过发展清洁能源、先进交通技术并减少能源支出，以达到减少碳排放目的，并领导国际社会努力应对全球气候变化。2015年8月，奥巴马和环保署颁布了《清洁电力计划》，致力于引领全球低碳能源以应对气候变化。 copyright dedecms

四、美国能源管理体制改革对中国的启示 内容来自dedecms

中美两国都是世界能源生产和消费大国，在能源领域面临着类似的问题。美国有效的能源管理体制是其近年来在“能源独立”过程中取得显着成就的前提和基础。美国能源体制改革的经验对于作为发展中国家的中国可以起到一定的启示作用。 copyright dedecms

（一）能源管理体制以市场化导向为主体，以法律和监管为保障，形成“一体两翼”

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能源管理体制要尽量减少市场失灵或政府失灵，以使制度成本造成的社会损失最小化。美国是利伯维尔场经济国家，市场在资源配置中起着基础性作用，不过政府长期在能源领域实施管制，1973年的能源危机使美国政府增强了干预，“制度化可能性边际曲线”在向政府失灵的方向移动。随后几年间政府失灵造成的问题显现出来。美国政府又进行了调整，放松管制，加强市场竞争，进行产业重组，使“制度化可能性边际曲线”沿着市场化的方向移动。 dedecms.com

中国曾是长期实行计划经济的国家，能源领域的市场化改革并不顺利，在经济体制改革中处于落后位置。拖延市场化改革的理由，代表性的有几种：一是“特殊论”，油气煤电是特殊商品，是市场失灵领域；二是“安全论”，能源改革会影响社会稳定；三是“控制论”，认为能源是国民经济命脉，国家必须垄断经营。6、这些观点及其隐藏在背后的特殊利益集团阻碍了能源管理体制改革。时至今日，能源领域仍然很大程度上沿袭了计划经济体制的许多管理方式。政企没有真正分开，一些大型国有企业承担了许多政府职能和政策性目标，凭借政治资源享有许多政策性特权和垄断地位，还没成为真正的市场主体。政府以行政手段配置资源的旧有方式仍然发挥很大作用。传统的能源管理体制不改革不仅破坏市场机制，也可能贻误新机遇。以页岩气开发为例，美国页岩气革命使中国这个页岩气大国看到了美好的前景，然而，美国页岩气革命的成功除了技术进步和地质条件外，市场化的能源管理体制是页岩气开发成功的体制保障。中国页岩气资源富集区几乎都被三大国有油企控制，具有自然垄断性质的骨干输气管网也都被三个国有油企控制，加之如果矿业权配置仍然沿用传统的审批登记制度，其他企业几乎很难通过竞标获得优质区块，监管机制也无法适应参与主体多元化的局面，7、导致许多企业远赴北美投资开采页岩气。根据美国的经验，立法方面既要完善一般性经济法规，也要完善专门性能源法规，完善的法律体系是能源市场化健康发展的保障；对于竞争性能源领域要鼓励市场竞争，对于自然垄断领域要加强监管。

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（二）宏观管理、市场监管和资源管理部门分立 本文来自织梦

政府能源管理可分为宏观管理、监管和资源管理三大职能，但是，并非主要经济大国都按照这三种职能分别设立相应的管理机构，下面进行一下分类比较。宏观管理机构分类：类型一，设立专门的能源部，这些国家一般既是能源生产大国也是消费大国，例如，美国、俄罗斯设立能源部；类型二，设立涵盖能源管理的广义资源管理部门，这些国家一般是能源资源丰富的出口大国，生产远大于消费，例如，加拿大设立自然资源部，澳大利亚设立资源、能源和旅游部；类型三，以综合经济管理部门来负责能源宏观管理，这些国家一般是能源资源贫乏且高度依赖进口的国家，例如，日本、德国、意大利以经济部进行能源宏观管理。中国在能源供需方面的情况与美国类似，又都是超大型经济体，划入类型一比较合适，不过中国尚缺少的能源部负责宏观管理。

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1977年，美国把分散在许多机构的能源管理职能整合起来成立能源部，从宏观上规划能源发展，协调环境保护，促进能源技术创新。中国缺少一个进行宏观管理的能源部，政府能源宏观管理的权力分散在国家发改委、国家能源局、财政部、工信部、科技部、水利部、商务部、农业部、住建部等许多部门，职能缺位和重叠并存。中国的政府能源统计基础信息薄弱，能源战略与政策规划能力有限，推动能源技术研发能力不足。作为国家发改委直属机构的副部级国家能源局在宏观管理上力不从心，为了加强能源战略决策和统筹协调，在2010年建立了国家能源委员会。但是，作为议事协调机构的国家能源委员会无法替代能源部的职能。中国曾在1988—1993年间设立过能源部，但由于政策、价格等实权掌握在国有大型垄断企业手中，政企不分导致能源部没有实权无法真正发挥作用，终被撤销。未来可以考虑整合分散在各个部门的能源宏观管理职能建立一个符合市场机制运作的能源部。 dedecms.com

监管可分为市场监管和社会监管，各国与能源相关的环境保护、公共卫生等社会监管职能一般都是由专业性机构负责，中国也是如此，这里不做讨论。市场监管职能主要是反垄断、维护市场交易秩序。市场监管机构分类：类型一，设立专门的市场监管机构，例如，美、英、德、法、意、俄等国都设立独立专门的能源监管机构，与能源宏观管理部门相分离，不仅经济大国如此，多数国家也是如此；类型二，市场监管机构与能源宏观管理机构合一，例如，日本、巴西，负责能源宏观管理的政府部门同时也负责市场监管，此种类型属于非主流。在能源领域，长久以来中国既无专门的市场监管机构，也元专门的宏观管理部门同时负责监管，价格、投资、市场准入、技术标准等监管职能分散在国家发改委、国家能源局、水利部、商务部、安监总局、质检总局等许多机构，多头监管，不属于以上两种类型的任何一种。2013年，负责电力监管的国家电力监管委员会被整合到国家能源局，没有像美国联邦电力委员会那样变成独立的能源监管委员会，似乎有走向类型二的趋势。然而，市场监管类型二在国际上属于非主流模式，如果作为改革过程中的过渡环节，也有其可取之处，但是如果作为最终模式的话，不符合国际主流模式。即使中国选择了类型二的市场监管模式，也应在同一政府部门内部把宏观管理和市场监管在职权上做区别分立。从美国能源监管的成功经验看，建立独立的能源监管机构有利于能源发展，应该成为中国探索的方向。 copyright dedecms

资源管理分类：类型一，由能源管理部门之外的资源管理机构负责矿产资源的调查、勘探、开发、规划等方面的管理，一般是资源丰富的国家采取此种模式，例如，美国内政部、俄罗斯自然资源与环保部的内设局负责资源管理；类型二，能源管理部门同时也负责资源管理，例如英国、巴西；类型三，由综合经济管理部门负责资源管理，一般多为资源贫乏的国家，例如日本、德国。中国的资源管理职能由国土资源部负责，属于资源管理的类型一，基本符合中国作为资源大国的国情。今后主要改革方向是理顺矿产资源体制，优化税费功能。8、 dedecms.com

综合以上分析，美国的成功经验为我们提供了借鉴，将政府能源管理的三种职能部门分立，建立独立的能源宏观管理、市场监管部门，比较适合中国这样的能源生产和消费大国的国情。

（三）循渐进路径，重点突破，逐步深化

20世纪70年代后期以来，美国能源管理体制是以市场化为导向，在逐步积累中进行的。以中美比较而言，美国能源的“制度化可能性边际曲线”是偏向市场方向的，法制和监管也比中国完善，而中国是偏向国有化方向的，因而中国进行市场化改革的难度和阻力肯定要远大于美国。能源管理体制改革常常伴随产业组织结构和运行状况的改变，会打破行业垄断，会改变原有的政府部门间权力分配。体制改革从长远看有利于国民经济运行，但是短期内可能出现异常波动。体制改革可能会影响能源及相关行业就业。9、事实上，多年来中国一直在尝试能源管理体制改革，但是，没有清晰的方案，加之阻力大，进展不大。美国能源体制改革走的是渐进改革道路，即使建立了权责明确的能源管理机构之后，其职能完善和运作成熟也仍然需要一个过程。中国要打破对传统体制的路径依赖，也只能沿着渐进的路径摸索前进。 内容来自dedecms

首先要有选择地重点突破，为能源体制改革打开一条通道。美国在能源管理体制改革过程中，独立、专业化和强有力的市场监管发挥了非常突出的市场激励和约束作用，也是美国确保能源市场充满活力的关键所在。根据我国的实际情况，政企分开和强化市场监管应成为重点突破口。剥离大型国有企业的政策职能，打破垄断，同时通过专业高效的市场监管为企业公平竞争保驾护航。在此基础上，进一步搭建起合理有效的政府能源管理机构，以此为平台不断深化能源管理体制改革。

注释：

1、林卫斌、方敏《能源管理体制比较与研究》，商务印书馆2013年版第41页。 copyright dedecms

2、5、杜群、王利等《能源政策与法律——国别与制度比较》，武汉大学出版社2014年版第119、111页。

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3、维托·斯泰格利埃诺（美）着，郑世高、刘晓青、孙旭东译《美国能源政策：历史?过程与博弈》，石油工业出版社2008年版第12至17页。

4、魏一鸣等《中国能源报告（2012）：能源安全研究》，科学出版社2012年版第126至128页。

6、范必《中国能源政策研究》，中国言实出版社2013年版第3页。

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7、范必等《世界能源新格局：美国“能源独立”的冲击及中国应对》，中国经济出版社2014年版第232至237页。 内容来自dedecms

8、国务院发展研究中心、壳牌国际有限公司《中国中长期能源发展战略研究》，中国发展出版社2013年版第484至486页。 织梦好，好织梦

9、陈元《能源安全与能源发展战略研究》，中国财政经济出版社2007年版第167至168页。