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随着中国工业化进程和城镇化水平进展到相当程度，农村作为中国经济下一个动力源，近年来颇受关注。而且，农村计划经济体制遗留较多，市场经济大潮之下，改革势必要触及。对此，中共中央办公厅、国务院办公厅近日发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。 织梦好，好织梦

突破与创新：承包权和经营权将分置并行

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《意见》指出，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。在中央农村工作领导小组原副组长陈锡文看来，“三权分置”并非新鲜事物。有关的探索，自己上世纪80年代末在浙江等地就听过，只是多年来一直没有在政策、理论、法律上把“三个权”讲清楚。流转的只是经营权而不是承包权，而且有承包权的农民只能是本集体组织的农民。 织梦内容管理系统

是什么推动了农地“三权分置”?国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆给出了答案，他认为主要是两个现实因素，一个是城镇化，一个是农业现代化。从历史进程看，城镇化的推力更大一些。由于，人的流动需要各个方面的社会体系作支撑，当前户籍、教育、医疗等方面的路障正在打开，但基础不够稳固，因此农村土地权益的调整，在很长的一个历史时期内还需要为农民留下退路。稳定现有土地承包关系并保持长久不变，允许农民进城落户不必退承包地，是正确而理性的选择。 本文来自织梦

“三权分置”的提出可谓是重大理论创新，土地承包权与土地经营权的各自属性及相互关系，成为厘清农村土地权利的关键。农业部部长韩长赋在11月3日的新闻发布会上说，农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有的承包经营权是集体所有权的实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。农业部农村经济体制与经营管理司赵亮在《农民日报》上发文说，此处的承包权的内涵应当完全覆盖现行法律中土地承包经营权对土地占有、使用、收益等权利内涵，即“土地承包权=土地承包经营权”。按照“三权分置”要求，未来可以取消土地承包经营权的概念，直接以土地承包权来指称承包农户对承包地所享有的占有、使用、收益、流转的权利。

问题与担忧：“三权分置”背后新旧矛盾交织

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农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇提到，“经营权在更大范围的优化配置，相对集中土地使用，不仅仅使土地利用效率得到提升，更能明显提升务农劳动力的劳动生产率，从而提高农业效率和竞争力。既解决了原承包农户的财产权益保护问题，又能解决农业现代化的持续发展基础和增长动力问题”。

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但是，“人-地”关系涉及亿万农民的生产、生活，牵一发而动全身。陈锡文指出，过去认为要创新农业经营体系就得促进土地流转。这个思路对，但不全对。适度规模经营，不是只有流转这“华山一条道”。《意见》给不少地方片面追求高流转率，强行推动流转的伤农行为敲响了警钟。 织梦内容管理系统

在各地自发或有组织的改革试点中，“三权分置”也涌现出很多新矛盾。诸如中央每年对“三农”投入大量补贴，这些补贴是分配给享有土地承包权的农民，而非享有土地经营权的真正种地者，这不符合补贴政策的本意。对此，中国人民大学经济学院教授刘守英提倡农地权利的核心是耕作权。不能让持有土地的人坐等升值或追求资本收益最大化，要让种地者对土地有获得感。刘守英进一步说，“一些地方官员利用公权力，无视农民承包权，利用职能模糊的基层组织，与少数利益相关的企业结盟，分肥各种补贴，以各种好听的名义圈占农地。现在尤其要避免农民的承包权被以诸如‘退出权’等名义，以适度规模经营、农业现代化的名义给做掉”。 dedecms.com

当农地开始集中耕种，高昂的流转成本就成为新土地经营者的第一块“绊脚石”。中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英分析，“小农户耕种自己的土地，劳动成本比较高；专业大户主要耕种流转来的土地，土地流转成本高，地租往往与农业全部纯收入不差上下。若不能消除这种制约农业规模经营发展的情形，中国农业农村发展很难有长远希望”。 织梦内容管理系统

据枣庄市徐庄镇土地合作社理事长张凯华反映，“尽管地方政府推动了土地改革，但金融机构在审查中只有自有物品才能抵押贷款，耕地所有权归集体，承包权归农户，合作社的使用权无法抵押贷款”。对此，中国人民大学土地与政策研究中心主任叶剑平认为，从法律意义上来讲，经营权作为抵押权比较勉强，存在瑕疵。刘守英对此也感到疑虑，一旦经营权担保抵押出现风险，承包权的权利价值如何保证?

叶兴庆发现，现实中有不少通过流转农民土地发展现代农业的经营者抱怨，签订的流转合同期限很短，而农业基础设施投资回报期较长，不敢作长期投入；需要的资金量大，而经营的土地不能用于抵押融资。仍有必要把当前土地交易制度成本的问题，放到农业现代化的整个历史过程中来考虑。方向对了，慢一点，问题不至于太大；过于心急的话，恐怕就有走偏的风险。

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土地“三权分置”可能引发的另一个问题用中国农业大学教授陈清的话说则是对土地的“掠夺式”经营。当土地承包权与经营权分离后，各路私人、产业或是金融资本都有着强烈的逐利性，为了避免亏损，赚取利润，往往就会弃种粮食，选择高附加值的经济作物，这必然会使大量耕地面临“非粮化”隐忧，危及国家粮食安全。同时，经营者加大化肥、农药的用量，进行“掠夺式”经营，进而造成土壤污染。他认为，在土地三权分置后，国家应该出台相关政策，引导种田大户科学合理利用土地。在土地承包出去之前，政府应对当地土壤进行检测，形成数据库。承包者在流转期限结束时根据土地各项指标，国家可以进行适当的奖惩。 dedecms.com

所以，“把三权分置明确的意见当做最新的利好来解读，这样的舆论表述，确实反映了全社会对深化农村土地制度改革的殷切期待。但是，如果一味过分乐观，而不能理解文件的现实针对性，或者以为文件的发布在短期内就有某种立竿见影的实际效果，可能反而偏离了文件本身的方向，还有误导之嫌。”

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完善与展望：相关法律修订工作将提速

农业部产业政策与法规司司长张红宇建议“农村集体产权制度改革关键要赋予农民更充分的财产权利，重点要赋予农民对拥有的集体资产股份的占有权、收益权，有偿退出权及抵押权、担保权、继承权”。完善这种重大理论创新，意味着一系列政策改革和法律修订要同步进行。

1.农村土改的当务之急是产权明晰。《意见》指出，要扎实做好农村土地确权登记颁证工作，确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系。“三权分置”的落实必须建立在农村土地权利体系清晰界定的基础之上，如果没有法律性产权确认和保护的基础支撑，“三权分置”改革将难以实质性推进。

2.土地流转不能依靠政府强力去推。《意见》指出，建立健全土地流转规范管理制度，完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，确保土地经营权规范有序流转。据陈锡文观察，过去农村土地在流转中有不恰当的地方，即使是“三权分置”下，推进土地经营权有序流转也是件政策性极强的事，“流不流转，流转给谁，选择权要还给农民，不能由政府和集体经济组织负责人代替农民做主，这是政策落实的关键”。

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党国英认为，“扩大农业经营规模的前提是越来越多的农村原住民进入城市，而城市房价过高，制约他们进城定居。解决这个问题，一方面要通过城市土地管理制度改革降低房价，鼓励农村居民举家进城，加速推动我国城市化进程；另一方面要建立农业保护区，稳定土地流转当事人对土地用途的预期，抑制土地投机冲动”。 copyright dedecms

3.土地经营权定性。明确土地经营权权能边界的前提是明确界定土地经营权的法律性质，换言之，土地经营权到底是物权还是债权。一些权威专家说，根据承包期限长短来判断是物权还是债权，流转期限短就是债权，流转期限长就是物权。另外，国际上现在对债权物权化管理也是一个趋势。

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全国人大农业与农村工作委员会副主任委员刘振伟表示，现在全国人大正在抓紧对《农村土地承包法》进行修改，这次修法主要针对中央对土地承包关系的稳定和完善做出的一系列大政方针。

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4.研究经营权抵押承包权退出办法。《意见》提出，要“积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点”，还要“研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法”。 织梦好，好织梦

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员郑风田认为，对于那些在城市有稳定工作、住房与社保，长期离开土地也不想再继续保留土地的人员应该允许探索，寻找解决方案。比如可以采取赎回的办法，以解决我国稀缺土地资源的利用效率，防止台湾土地悲剧的重演。台湾城市化过程中那些早已进城的农民，因期望土地增值而拒绝放弃农村土地，但本人早已离农，导致农村土地陷入低效利用的境况。人口众多而土地稀缺的大陆，是经受不起土地资源的大量闲置低效使用的。（nc-1820161125） 织梦内容管理系统