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摘要：农业供给侧结构性改革具有敏感性、复杂性和不可控性，需积极应对粮食减产甚至滑坡、区域性农民减收等衍生风险。当前，既要深入推进农业“去库存、降成本、补短板”，更要着眼根治长期根源性问题，尽快扭转农业要素投入结构失衡、产业链协同发展失衡和政府与市场关系失衡等“三大失衡”局面，全面提升农业综合效益和竞争力。 织梦内容管理系统

关键词：农业供给侧结构性改革；要素配置；产业链协同 dedecms.com

新中国成立以来，我国农产品供求关系发生过三次重要的阶段性变化，即实现了从供给绝对短缺向供需基本平衡再向阶段性供给过剩的转变，农村相关改革和政策调整也经历了从计划管制到政府主导、市场决定的演变过程。进入新世纪特别是2004年后，国家一系列强农惠农政策的实施和农业科技进步，推动了主要农产品产量持续稳步增长，但也使结构性矛盾上升为农业发展的主要矛盾，突出表现为库存高企、种植结构和品种结构失衡。面对农业发展阶段性变化和农产品供求新形势，中央提出推进农业供给侧结构性改革的重要战略部署，对提高农业综合效益和竞争力意义重大。然而，如果仅将农业改革聚焦于库存多少、成本高低等数量型、表象化的调整，虽有利于化解农业发展的短期矛盾，但要真正解决农业长期存在的结构性、体制性矛盾，还需进一步找准形成结构性问题的根源，进而推动实现农产品由低水平供需平衡向高水平供需平衡的跃升。

一、改革开放以来我国两次农业结构调整的成效与问题 copyright dedecms

改革开放以来，在农产品供求矛盾转化过程中，我国先后进行过两次农业结构战略性调整，改革虽取得一些积极成效，但仍存在一些突出矛盾和问题，对当前新一轮的结构性调整具有警示和启发意义。 织梦好，好织梦

（一）1985年第一轮农业结构调整：着眼打破“以粮为纲”，解决种植业品种结构失衡问题

1978年以前，我国基本形成了“以粮为纲”的生产结构，种植业占农业主导，粮食又占种植业主导，农业生产结构比较稳定。改革开放后，随着家庭联产承包责任制的实施，农业生产力得到极大释放，粮食不断获得大丰收，至1984年，我国粮食产量较1983年增产5.2％。然而，同年也开始出现农民“卖粮难”和油料、糖料等其他多数农产品供给不足问题。为解决粮食种植比例畸高、其他农产品供给不足问题，1985年我国进行了第一轮农业结构调整，取消了实施已久的农产品统购制度改为合同定购，同时积极鼓励粮棉集中产区发展农产品加工业。两项政策实施后，当年粮食出现“量减价跌”，减产达6.9％。总体看，由于粮食产量出现滑坡，保障粮食生产成为农业结构调整中不可突破的底线，此轮农业结构调整事实上并未完全深入推进，但农业结构还是发生了一定变化，种植业占比从1985年的69.3％下降到1997年的58.2％，种植业中粮食作物播种面积占比也由75.8％下降到73.3％。

（二）1998年第二轮农业结构调整：推进农业优质高效发展，解决品种和品质结构失衡问题 copyright dedecms

20世纪90年代末期，我国粮食连年丰收，供需由“长期短缺”转变为“总量平衡、丰年有余”，全国人民的吃饭问题基本得以解决。但持续多年的丰收后，我国再次出现“卖粮难”问题，农业效益下滑、农民收入增幅持续回落。同时，农产品质量安全问题开始凸显，消费者对优质产品的需求与日俱增，农产品生产与居民消费的矛盾开始加剧。为此，1998年后我国实施了以促进农业高产、优质、高效发展为主要内容的第二次农业结构调整，主要举措是降低粮食收购价、抛售陈化粮和增加优质农产品供给。但由于1999～2003年粮价持续低迷，农民种粮积极陛受到严重挫伤，粮食产量出现连续多年减产。从2004年开始，增加粮食产量又成为农业结构调整的重心和基础，[1]进而导致此轮农业结构调整并未达到预期目标。

二、我国农业供给结构失衡的根源 copyright dedecms

20世纪80年代中期以来我国进行的两轮农业结构调整，一定程度上陷入了“一调就减、一减就慌、一慌就收”的“怪圈”，最后皆因粮食减产而使改革未能真正深入推进，其关键原因在于未能解决造成农业供给结构失衡的根源性矛盾。当前，我国深入推进农业供给侧结构性改革，如不能从这些根源性矛盾着手，很可能使改革再次陷入往复循环的“怪圈”。具体看，我国农业供给结构失衡的根源表现为：

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（一）农业生产要素投入结构长期失衡

生产要素投入结构决定经济增长方式和效率。[2]我国农业供给质量和效率不高，关键在于要素投入结构不合理。长期以来，在工业优先和城市优先的发展战略下，大量资源被优先配置于工业和城市，导致农业发展在一定程度上陷入“贫困恶性循环陷阱”。近年来，随着农村制度改革的不断深化和新一代信息技术的渗透应用，带动了城市资本、管理人才、知识信息等现代生产要素进入农村，促进了农业生产效率的提升，但农业生产要素自由流动和平等交换仍面临诸多制度性障碍，现代生产要素对传统要素的替代不足，影响了农业要素配置效率的提升，进而影响了农业全要素生产率的提高。测算表明，2000年以来，我国农业要素配置总效率值为正，推动了农业全要素生产率的增长，但近年来农业要素配置效率呈下降趋势（见图1）。现代生产要素进入困难，农业生产要素配置效率提高不快，导致我国农业发展只能长期拼资源、拼消耗。当前，我国农村劳动力成本刚性上涨、土地流转加快推进，推动传统农业向现代农业转型进入关键阶段，急需扭转资本、土地、劳动力要素投入结构失衡和配置扭曲的局面。

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（二）农业产业链协同发展机制不健全 织梦好，好织梦

农产品的高质量和有效供给取决于从田间到餐桌各产业、各环节的有效耦合。近年来，我国部分农产品出现“三量齐增”现象，需求与供给的矛盾越来越明显，一定程度上在于农业产业链和价值链建设比较滞后，尚未形成一个高效率的农业供给体系，导致供给难以适应居民消费从温饱型消费向享受型、发展型消费转变的趋势。长期以来，在粮食增产价值导向下，我国农业政策支持和资金投入主要集中在农业生产环节，农业科技、农产品加工流通等环节发展缓慢，产业链环节间脱节，无法形成协同效应。相较于发达国家，我国在农业科技、农产品加工流通等环节的投入占比要低得多，导致相当一部分农产品不得不以初级原料形式供应市场，进而难以满足居民多样化、多层次的消费需求。特别是，农产品加工业具有联结农业生产和居民消费的纽带作用，但对农产品加工的政策支持却比较有限，目前我国农产品加工企业的平均税负在7％～8％之间，高于一般企业2％～3％的平均税负；同时，由于原料成本刚性上涨、国际市场竞争挤压加剧，农产品加工企业生产经营十分困难，企业扩大产能、进行精深加工的动力不足。2014年，农副食品加工业主营业务收入、主营业务利润分别占全国食品工业的58.3％、40.5％；而食品制造业占比仅为18.6％、22.3％。

（三）政府宏观调控的机制化建设滞后

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我国农业发展担负着保障国家粮食安全和农民生存发展的重要使命，其公共功能和弱质属性决定农业历来是国家政策干预和支持的重要部门。新中国成立以来，国家农业生产力的几次飞跃，与政府支持的强化和改善直接相关。特别是新世纪以来，国家密集出台了一系列强农惠农政策，构建了相对完善的农业支持政策体系，国家对农业的投入和支持力度不断加大，这是近年来农业持续增产农民持续增收的重要原因。但总体看，农业政策支持和干预手段的机制化建设还比较滞后，适应市场经济要求、科学化和规范化的政府行为方式尚未真正确立，导致政府扭曲市场、扰乱市场的现象时有发生。如，粮食收储政策虽对增产功不可没，但一定程度上已将粮食市场变成“政策市”，扭曲了粮食价格的形成机制，是造成当前粮食困局的重要原因。又如，在农产品价格调控方面，由于调控机制不成熟，政府的顺周期调控反而成为放大农产品价格波动的推手。

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三、推进农业结构性改革的衍生风险

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农业结构性改革是深化供给侧结构性改革的重要领域，但相比其他部门的改革，其具有三大特性：一是敏感性。农业供给侧结构性改革是涉及全国人民吃饭的头等大事，也是关系亿万农民增收的重要问题，这对改革提出了更加谨慎的要求。二是复杂性。我国幅员辽阔，区域差异较大，农业种植结构、生产方式都存在显著的不同，决定了改革的复杂特性。三是不可控性。农业与工业不同，其受自然和市场风险双重影响，且目前我国仍是小农生产占主导，这在一定程度上增加了政策执行的不可控性。因此，不能低估改革的复杂性，要切实做好风险应对、为改革付出成本的准备。推进农业供给侧结构性改革的衍生风险主要包括：

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（一）粮食产量大幅波动甚至滑坡的风险 织梦内容管理系统

我国粮食生产已经历了十二年连续增产的过程（见图2）。粮食连续多年增产与农业基础设施条件改善、农业科技进步等有很大关系，但这并不意味着我国粮食安全状况已高枕无忧。目前，我国还有大量农田基础设施仍很薄弱，农业生产面临的土地、水资源约束日益强化，科技进步对产能提升的支撑力不足。以农田水利设施为例，目前我国农田有效灌溉面积比重只有52％，运用喷灌、微灌等技术的耕地面积只占全部灌溉面积的12.19％，相比美国超过70％的比例明显偏低。更为关键的是，我国粮食的持续增产一定程度上是建立在政策资源累积、透支生产要素和环境基础上的，粮食生产的产能事实上并不稳固，保持粮食供需总量和结构平衡的压力依然较大，发生粮食产量和价格波动的基础依然存在。近年来，我国粮食生产的比较效益下降，国家政策支持成为调动农民种粮积极性的重要原因，但随着非农就业机会增多和农民收入主渠道变化，政策支持的边际效应事实上已开始递减。如果去库存等结构性改革的力度和节奏把握不好，市场风险过度向农民转嫁，就可能导致粮食产量出现较大波动甚至多年下滑。 内容来自dedecms

（二）农民收入陷入增长徘徊的风险

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新世纪以来，我国农民收入连续多年增长，粮食连续增产条件下未出现严重的“卖粮难”和“谷贱伤农”问题，一定程度上是政府持续加大对农民收入的保护和支持的结果。粮食价格提升和产量增长，使农民获得了双重实惠，促进了农民家庭经营性收入的增长。2015年开始，国家探索对玉米临时收储政策进行调整，在下调玉米收储价格后，2016年开始实施“市场化收购+补贴”政策，政策变化的直接结果是2015年玉米主产区农民减收；同时从“政策市”向“市场市”的快速转变，对农民收入的持续影响也不可忽视，特别是在当前农业生产成本快速上涨和国际农产品价格走低的背景下，政府补贴对价格下降造成减收的替代作用不应过高估计。目前，我国粮食生产主体还比较分散，小生产和大市场间的矛盾并未根本缓解，如果政府急于“甩包袱”很可能导致“卖粮难”问题重现。从过去多次发生的“卖粮难”现象看，在粮食丰收集中上市时，容易出现加工企业不愿收购甚至竞相压价的情况。玉米去库存会给市场价格下行带来压力，农民可能面临“卖粮难”与价格下降的双重打击，直接影响经营性收入的增长。事实上，随着近年来我国经济增速放缓，农民工资性收入增速下滑明显，农民增收疲态已逐渐显现（见图3），如果家庭经营性收入出现较大幅度下降，部分地区农民增收有陷入徘徊期的可能。

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（三）政策效果“漏损”的风险

加入世界贸易组织以来，我国农业开放的广度和深度都有很大程度的提升，我国从农业扩大开放中获得了红利，利用国外资源保障和丰富了国内供给、节约了水土资源，但开放条件下国内农业发展面临的外部压力和挑战也在逐步加大。在加入世界贸易组织之际，我国为争取对制造业、服务业薄弱领域和环节的保护支持，在农业方面做出了过高承诺，导致近年来我国在应对国外低价农产品冲击方面的手段不多。国外大量享有补贴的低价农产品涌入国内，打压了国内农产品市场价格，导致国内农产品收益率快速下降。2004～2014年，我国三种粮食平均每亩成本利润率由49.69％下降到11.68％；大豆由50.21％下降到-3.86％；棉花由30.02％下降到-30.13％；两种油料平均由54.60％下降到-0.81％；糖料由11.01％下降到-7.09％（见图4）。同时，国外低价农产品冲击也干扰了国家农业宏观调控，导致宏观调控效果受到影响。目前，推进以去库存为主要内容的供给侧结构性改革，如果不能与生产支持、进口管理等政策工具形成合力，国外低价农产品冲击和市场价格波动就可能扰乱国内改革的步伐和节奏，带来政策效果“漏损”的风险。 织梦好，好织梦

四、深化我国农业供给侧结构性改革的建议 dedecms.com

（一）深入推进“去库存、降成本、补短板” 织梦内容管理系统

首先，加快明确玉米收购政策实施细则，重点做好玉米政府托底收购预案。在玉米库存集中消化期，建议继续做好政府托底性收购准备，一旦出现市场主体收购达不到预期、玉米销售不畅的情况，即启动政府托底收购，避免“卖粮难”带来连锁反应。合理把握玉米去库存的节奏和力度，明确玉米去库存的时间表，稳定加工企业预期。加强玉米替代品进口调控，为国内去库存和缓解卖粮难腾出更大空间。其次，瞄准土地租金成本、人工成本和融资成本“三大成本”，加大农业降成本力度，推进农业组织化、机械化、社会化进程，利用新的经营体系、社会化服务和农机化服务分担农业生产成本。同时，大力发展农村土地金融，加大贷款贴息、风险补偿等力度，降低融资成本。最后，加快补齐农业基础设施“短板”，推进高标准农田建设和农田水利建设，加强以小型水利设施为重点的农田基本建设，切实解决农业基础设施建设“最后一公里”问题。

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（二）扭转农业要素投入结构失衡 copyright dedecms

一是加大土地制度改革力度，加快释放土地要素。土地是农业最基本的生产要素，也是当前制约要素配置效率提升的关键。近年来，我国加大了农村土地制度改革力度，但达到土地要素的自由流动和平等交换还有很大距离，应加快明晰土地产权，尽快完成土地确权登记颁证，在符合条件的地区，加大土地承包经营权永久性退出、宅基地使用权有偿退出等探索力度。同时，积极推进土地承包经营权、宅基地使用权抵押，加快发展土地金融，推进土地资本化运营。二是加强劳动力职业化建设，提升从业者素质。在积极培育新型经营主体的同时，加大对有意愿、有文化基础农民的培训，使之成为新型职业农民；重视和加强现代农业产业工人培训，夯实农业产业化人才基础；结合农业三产融合，积极引进一批高素质、高技能人才。三是积极引导工商资本下乡。在落实好“三个不得”的前提下，逐步消除对工商资本下乡的一些歧视性政策，同时加快健全工商资本下乡服务体系，着力解决工商资本下乡用地难、用工难、融资难等问题。 本文来自织梦

（三）构建协同发展的农业产业链 内容来自dedecms

推进农业供给侧改革，需加强产业链的整合和建设，构建产业环节均衡发展、协同发展的新格局，提高产业链效率和竞争力。一是强化农业产前产后环节的支持。尽快改变政府投入和政策资源过于集中于生产环节的局面，着眼农业产业链的协同发展，推动新增补贴和支持手段向产业链前端和后端环节的延伸覆盖，促进农资供应、农业科研、农产品加工、流通销售等环节一体化发展。二是加强产业服务体系建设。进一步健全农业社会化服务体系，积极开展农业生产全程社会化服务机制创新，将小农业生产逐步纳入社会化服务体系。加强农村三产融合公共服务平台建设，完善信息咨询、技术支持、创业辅导、市场开拓、融资担保等各类服务，构建产业融合发展的生态。三是支持产业链经营主体加强联合合作。鼓励和支持领军型龙头企业利用价值链、信息链和物流链整合产业链，通过交叉持股、联合研发、供应商契约等方式整合研发、生产和销售环节。鼓励创新农业产业化利益联结模式，建设集生产、加工和服务于一体的发展联合体。 织梦好，好织梦

（四）加强政府调控机制化建设

应在加快农产品市场、农业要素市场等建设，进一步健全市场功能的基础上，加快推进政府调控的机制化建设：一方面，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设，推进调控目标制定机制化，避免调控在稳产量、促增收间左右徘徊；进一步规范调控范围和程序，明确政策实施、调整和退出的程序；加强农产品加工、农产品价格等领域调控手段的机制化建设，提高政府的市场监管能力、组织管理能力和风险防范能力。另一方面，强化国内国际统筹，加强农业供给侧改革与农业对外贸易、其他农业政策问的衔接，强化各类政策手段的组合运用，利用好国际国内两个市场、两种资源，提升农业资源配置能力和市场控制力。 copyright dedecms

参考文献： 内容来自dedecms

[1]宋洪远.“十五”时期农业和农村回顾与评价[M].北京：中国农业出版社，2007.

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[2]范志勇.赵晓男.要素相对丰裕度改变与中国供给结构调整[J].世界经济，2014（8）：24-41. dedecms.com