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内容提要：作为我国成长型资源城市的典型代表，鄂尔多斯市在推动经济转型升级方面取得了积极进展。同时也存在对外通达性差、产业结构单一、城市集聚效应弱、矿权叠置和财力不足等诸多问题和困难。建议进一步发挥区位优势，增强创新支撑能力，协调城市与产业发展，开展资源改革试点，完善可持续发展机制，促进城市、产业、环境协同转型。 copyright dedecms

为深入了解资源型城市转型发展现状，我院科研管理部和团委组成联合调研组，前往我院国情调研基地之一、国家重要的煤炭和天然气生产基地——鄂尔多斯开展调研，走访了东胜区、康巴什区、达拉特旗、准格尔旗、伊金霍洛旗五个旗区，组织政府部门和企业代表召开座谈会，了解鄂尔多斯转型发展的主要做法和实际困难，形成一些初步观点和政策建议，供领导参考。

鄂尔多斯是我国十分典型的资源型城市，地处晋陕蒙能源“金三角”核心区，煤炭储量占全国13％，天然气储量占全国12％，均位居全国地级市第一位。近年来，鄂尔多斯以新发展理念为指导，凭借特有的“羊、煤、土、气”四大资源，积极培育壮大经济发展新动能，加快新旧动能接续转换，煤炭产业链不断延长、新兴产业不断壮大、城市功能不断完善，转型发展初见成效。2017年，我委和科技部、工业和信息化部、国土资源部共同支持鄂尔多斯建设全国首批老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区。鄂尔多斯经济结构正在调整，受煤炭等大宗商品价格和重化工业需求影响依然较大，仍处于新旧动能接续转换的胶着期，深入分析鄂尔多斯转型中的经验做法和矛盾问题，对促进我国资源型城市转型具有重要的参考价值和借鉴意义。 本文来自织梦

一、城市转型发展的典型经验做法

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近年来，鄂尔多斯坚持以产业转型升级为核心、以创新驱动为支撑，以城市功能完善为保障积极推动城市转型发展。主要体现在以下五个方面： copyright dedecms

（一）促进传统产业优化升级和延伸产业链 dedecms.com

在转型过程中，鄂尔多斯积极创造条件、拓展产业链条、丰富产业业态，控制资源型产业单纯规模扩张，围绕清洁能源、现代煤化工、有色金属深加工等产业，大幅提高煤炭就地转化比重和精深加工比重，突出发展特色产业集群。以煤化工为例，已由过去的以焦炭、甲醇、化肥等传统煤化工为主，向煤制油、煤制气、煤制烯烃、煤制乙二醇等现代煤化工全面发展。目前具有自主知识产权的神华集团煤直接液化项目、伊泰集团煤间接液化项目已经实现稳定运行。

（二）加快培育新兴产业

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充分利用比较优势和资源禀赋，大力发展电子信息、装备制造、新材料、环保服务等产业。引入奇瑞汽车、众泰汽车等汽车企业，产能超过30万辆，配套企业突破30家；大数据产业积极发展，云泰互联绿色数据中心、罗克佳华物联网数据中心等建成运行，服务器装机能力超过5万台；培育发展先进碳材料，中喜科技1万吨石墨烯、济南钢铁5000吨钒氮合金等项目开工建设；大力发展聚乙烯醇、特种纤维、特种陶瓷和与煤电配套及关联的节能环保产业，一批专业污水处理的解决商、气体检测设备生产商成长起来。同时，发挥人文优势，大力发展文化旅游，建设了特大型综合型国家5A级景区“响沙湾”、交融蒙藏汉文化的“乌兰活佛府”，蒙古源流影视文化产业园等景区。 copyright dedecms

（三）加快创新平台和载体建设

先后建设国家级和自治区级的研发机构70余家、众创空间14家、科技企业孵化器3个，“十二五”时期开展各级科技计划项目400多项。在煤间接液化、高铝煤炭资源开发利用等方面，形成了一批国内外领先的技术成果。同时，积极对接北京化工研究院、山西煤化所、武汉理工大学、哈尔滨工业大学等科研机构，共同开展科技攻关，在煤化工、新材料、氧化铝、陶瓷产业、IGCC（整体煤气化联合循环发电）等方面，转化了一批先进工艺技术成果，建成了一批试验示范项目。按照“企业向园区集中”的思路，以创新型产业园区为依托，促进产学研用相结合，发展现代产业集群。目前全市已建成高新技术、装备制造、煤炭深加工、空港物流等11个国家级和自治区级产业园区，2016年实现工业产值3213亿元，其中10个园区产值超过百亿元。

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（四）完善城市功能

按照现代化区域性中心城市标准，加快城市公共基础设施和公共服务设施建设。目前，建成区人均道路面积达到49.9平方米，城市供水、供热、燃气普及率分别达到99％、83％和85.4％，污水处理和生活垃圾无害化处理率分别达到94.7％和95.6％，普遍高于全国、全自治区平均水平。博物馆、图书馆、大剧院、文化艺术中心等公共文化设施相继建成。“政务云”、“智慧城市”等建设正积极推进。加大力度引进符合城市产业转型方向的高端领军型人才、高层次创新创业人才和团队，并给予创业扶持、金融扶持、财税扶持与奖补扶持等。

（五）推进供给侧结构性改革取得实效 织梦内容管理系统

全面完成去产能年度目标任务。创新方式推进房地产去库存。大力推进棚户区改造，创新货币化安置方式，创造性地推出了“房票”和“地票”。政府通过公开招标方式采购市区存量房源，棚户区被征收入或实名持有人在购置这些存量房屋时，可凭“房票”和“地票”结算房屋购置款。“两票”成功消化了房地产库存，2016年化解住宅库存16500套、200多万m2。着力降低企业生产经营成本，通过大用户直供电、组建售电公司、区域微电网等改革措施，全市普通工业用电价格为0.54元/千瓦时左右，大工业用电价格为0.439元/千瓦时左右，远低于沿海地区工业用电成本。

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二、转型发展面临的突出问题 内容来自dedecms

相对非资源型城市，资源型城市转型面临更多的困难和挑战。鄂尔多斯不仅面临着产业结构单一、城市功能分散独立、矿权叠置和财力不足等资源型城市的共性问题，同时在吸引人口和人才集聚、加强区域协作与联动发展、完善产业空间布局等方面需要加大改进力度。

（一）对外通达性差，城市辐射能力较弱 织梦内容管理系统

鄂尔多斯是呼包鄂榆城市群的重要组成部分，处于城市群几何中心位置，内联呼和浩特、包头，外接榆林、银川、西安。由于对外交通路网等级低，特别是国家中长期铁路网规划的京呼银兰、包鄂西渝等高速铁路和蒙西至华中铁路均尚未开通，交通枢纽地位尚未形成，人流物流成本较高，地理优势尚未转化为区位优势。同时，鄂尔多斯与呼和浩特、包头、榆林等周边城市发展阶段相似，产业结构趋同，区域内各城市间的城市功能定位互相重叠，还未形成高效的产业分工协作体系，城市之间竞争大于合作。据BSE模型测度，呼和浩特、包头、鄂尔多斯三个城市的单中心发展态势远强于集群化发展态势。区域整体竞争力没有得到充分发挥。

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（二）产业结构单一，产业空间布局松散

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鄂尔多斯虽然煤炭和天然气储量丰富，但是地广人稀，城镇建成区每平方公里只有0.55万人，不及全国平均的1/3。煤化工等支柱产业布局分散，上下游企业间的关联作用较弱，且大部分旗县和园区发展重点均仍然集中在煤炭、天然气开采及加工产业，产业雷同，一定程度上存在重复投资、资源浪费、配套滞后等问题。由于每个旗县均依托资源建设产业园区，部分园区远离城区，不仅生活通勤不便，而且加大了生产物流成本和企业经营成本。松散的产业空间布局，让生产要素的规模集聚效应难以发挥，经济效益不高。

（三）人气人才不足，城市集聚效应较弱 织梦好，好织梦

鄂尔多斯历史上本地人口较少，作为新兴的资源产地和成长型资源型城市，近年来城镇建设快速发展，但人口城镇化始终滞后于土地城镇化。2001年至2010年，全市建成区面积年均增长16.6％；2010年至2016年，年均增长3.3％，均远高于常住人口9.6‰的年增长水平。除此之外，2010-2016年，临近的呼和浩特、包头常住人口年均增长分别为12.5‰、12.7‰，常住人口分别达到309万人和285万人，均高于鄂尔多斯9.6‰的增长率和205万人的人口规模。鄂尔多斯当地培养的高校毕业生每年只有1000多人，很大一部分到沿海地区和呼和浩特等地就业，而从市外引入的人才原籍多以鄂尔多斯本地、内蒙古其他盟市和西北地区为主，内地省市和沿海地区人才较少。公共服务配套不到位，文化娱乐活动比较匮乏，是影响人口人才的聚集的主要原因。 本文来自织梦

（四）矿权重叠设置，资源浪费严重 织梦好，好织梦

鄂尔多斯煤炭与天然气矿权叠置面积超过4万平方公里，与煤层气的重叠程度更高。天然气、煤层气的探矿和采矿许可证由国土资源部颁发，煤炭按照权限由国土资源部或省级国土部门颁发，当矿权重叠设置出现争议时，往往通过协商、裁决等方式解决。裁决往往没有统一标准，也没有详细规定，实际上没有切实的解决措施。目前，鄂尔多斯气矿权绝大部分集中于中石油、中石化、中海油等中央企业，本地煤炭企业因矿权重叠问题无法开采。

（五）政府财力下降，债务风险较大

鄂尔多斯的地方财力主要来源于与土地相关的税收及土地出让金，公共财政预算收支基本平衡。近年来受房地产和民间借贷危机影响，鄂尔多斯政府性收入大幅下降，占地方财力的比重从2011年的46.21％下降至2015年的4.48％。前期大规模的城市基础设施建设又造成较大的债务负担。截至2015年，政府债务存量总额达到1504亿元。当年鄂尔多斯综合债务率为201％，远超100％的风险警戒水平；政府偿债率为74.79％，高于10％的国际警戒线；债务依存度38.64％，高出20％的国际警戒线。 dedecms.com

三、支持城市转型的政策建议

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（一）提升在区域经济圈中的独特区位优势，释放城市发展潜能 dedecms.com

鄂尔多斯地处呼包鄂榆城市群的中心位置，具有联系城市群各城市的天然优势，在保障全国能源供应方面发挥着不可替代的作用。建议国家统筹考虑鄂尔多斯经济、社会、文化和环境条件，综合考虑区域经济发展，在《呼包鄂榆城市群规划》中明确鄂尔多斯的城市功能定位和要素资源配置，积极支持呼包鄂开展区域协同发展和一体化发展试点示范。支持鄂尔多斯加快外运通道建设，将鄂尔多斯至江苏、蒙西至湘南的电力外送通道列入国家电力中长期发展规划，加快推进北京至呼和浩特至银川和包头至鄂尔多斯至西安高铁建设步伐，逐步构建联通北京、西安、银川等高铁节点城市的快速客运网络。支持围绕鄂尔多斯机场，建设集城市轻轨、城际高铁、公路客运于一体的综合交通枢纽，充分发挥鄂尔多斯联系呼包鄂榆城市群的区位优势。 内容来自dedecms

（二）加快培育创新栽体和创新主体，增强创新支撑能力 内容来自dedecms

鄂尔多斯现有伊泰煤间接液化国家地方联合工程研究中心、大唐国际高铝煤炭资源开发利用研发中心等国家级研发机构，在煤炭生产技术装备、煤间接液化等领域形成了一批国内外领先的技术成果。建议在现有科研基础上，支持建设国家煤炭资源加工转化创新中心，集中优势力量突破煤炭资源加工转化的关键技术。支持鄂尔多斯在人才聘用、经费投入、技术转化等方面进行制度创新。建设双创示范基地和国家重点实验室。加快大型实验设备仪器共享共享。积极吸引呼包鄂榆、京津冀以及长三角地区高校、科研院所、企业的创新成果到鄂尔多斯实现转化。结合东北四省区合作及内蒙古自治区与山东省对口合作，加强在创新领域的对接合作。 copyright dedecms

（三）合理处理资源开发与城市发展的关系，加快发展经济新动能 织梦好，好织梦

在资源型城市转型的进程中，城市升级和产业转型，如车之两轮、鸟之两翼，互相依托、必不可少。城市人口集聚需要创新和产业的支撑，产业转型也需要城市配套功能和要素的承载。建议支持鄂尔多斯统筹推进工业化城镇化融合发展，一方面着力提高城市公共服务水平，降低企业运营成本，吸引人才、技术、资金等要素聚集，促进非资源接续产业在资源型城市尽快落地生根。另一方面要加快形成集约化、特色化的产业发展格局，在规范资源开发秩序，稳定现有生产能力基础上延伸发展合成塑料、合成橡胶、合成纤维、高分子材料，推动煤化工与氯碱化工、硅化工等产业融合发展。加快培育物联网、云计算、电子商务、大数据等新技术新产业，互联网金融、共享交通等新业态和医疗、教育、文化、智能家居等新消费需求，加快由资源生产基地向综合性城市转型。

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（四）深入开展能源资源领域改革试点示范，提高能源资源综合利用水平 本文来自织梦

与东部沿海地区相比，鄂尔多斯金融成本、物流成本、劳动力成本不占优势，对非资源接续产业的吸引力不足。建议国家积极支持鄂尔多斯等成长型资源城市充分发挥比较优势，通过深化改革降低制度性交易成本和企业生产经营成本，创造良好投资营商环境，尽快摆脱“资源诅咒”。可选择推广大用户直供电，进一步释放能源价格优势；允许地方政府调控工业地价，对新兴产业用地给予优惠；开展处理矿权叠置问题试点，扭转当前广泛存在的“煤层气是煤炭的副产品，不是独立矿种”的观念，推动以法律形式明确煤层气的独立矿种地位，出台先采气、后采煤的相关法规及标准，扫除煤层气产业发展面临的障碍，为鄂尔多斯盆地的天然气、煤层气、页岩气的综合开发利用创造条件。

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（五）设立可持续发展保障基金，形成可持续发展长效机制 copyright dedecms

鄂尔多斯虽然资源富集，但由于资源税并非属于财政税收的主体，当前政府债务压力较重。建议加快制定债务风险应急预案并对债务实施限额管理，同时建议国家支持尽快研究建立能源资源开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制和利益分配共享机制等长效机制，支持鄂尔多斯试点设立资源型城市可持续发展保障基金，从资源型企业税前利润、资源税、企业所得税、地方债、财政部年度预算中提取一定比例资金，纳入可持续发展保障基金池，重点用于环境保护、生态修复、采煤沉陷区治理、农牧民培训和再就业、产业结构调整中对科技成果转化和新兴产业引进的支持等，缓解资源性城市转型发展压力。（nc-0120170712）

调研组组长：高国力、罗蓉

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调研组成员：王丽、蒋同明、顾严、徐建伟、 本文来自织梦

赵栩、申现杰、刘建国、陶冶 内容来自dedecms