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内容摘要：本研究从规划编制、建设情况、政策法规、运营管理等角度，对上海地下空间开发利用的成效和不足进行梳理、分析，并提出相应的对策和建议，为上海未来地下空间发展提供参考。 dedecms.com

关键词：地下空间 综合开发利用 上海

地下空间是城市发展的重要战略空间资源。有序、合理、综合、高效地开发和利用地下空间资源，是集约利用土地、缓解城市交通、改善城市环境、发展城市经济、提升城市功能的重要途径。上海地下空间较大规模的开发利用始于20世纪60年代的人防工程建设，90年代以后，随着中心城区大规模的旧区改造以及轨道交通建设，上海地下空间资源的开发利用取得了很大的进展，其建设和管理也受到越来越多的关注。2015年7月，李克强总理在主持召开的国务院常务会议上指出，要用好地下空间资源，提高城市综合承载能力，并对推进城市地下综合管廊建设进行了部署。《上海新一轮城市总体规划（2015-2040）》提出要分层、分类、分期开发利用地下空间资源。在上海贯彻中央城市工作会议精神推进大会上，杨雄市长也提出要打造功能协调、布局合理、利用高效的“立体城市”。本研究从规划编制、建设情况、政策法规、运营管理等角度，对上海地下空间开发利用的成效和不足进行梳理、分析，并提出相应的对策和建议，为上海未来地下空间发展提供参考。

一、基本情况

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经过多年的建设，全市地下空间基本形成了纵贯中心城区、联系各重点地区的地下空间总体网络架构。同时，在规划编制、政策法规、运营管理等方面都进行了有益的探索。 copyright dedecms

1、地下空间规划体系基本形成。自2005年编制《上海市地下空间概念规划》以来，上海陆续编制了《上海市地下空间近期建设规划（2007-2012）》、各分区地下空间总体规划、重点片区地下空间详细规划等一系列地下空间规划。2008年，《上海市地下空间规划编制导则》完成，明确了地下空间的规划层次、规划内容、设计深度、成果形式、编制和审批程序等，规范了地下空间规划的编制工作。2011年，在《上海市控制性详细规划技术准则中》规定城市控制性详细规划阶段，将重点地区的地下空间控制列入附加图则规定，使得地下空间控制要素具有法定效力，有效增强了对地下空间的控制与引导。总体来看，上海地下空间规划从无到有，从宏观到中观和微观，从规划编制到技术准则制定，逐步完善了从总体、地区、节点到专项的地下空间规划编制体系，也为全国各地的地下空间规划编制提供了经验借鉴。 dedecms.com

2、地下空间开发建设初具规模。目前，全市地下工程共计约3.57万个，总建筑面积约7500万平方米。在地下民防设施建设方面，建成各类民防工程2293.6万平方米，人均民防工程使用面积超过国家规定的人均1平方米的标准。在地下交通设施建设方面，全市运营轨道交通线路（含磁悬浮）共15条，运营线路长度617公里，运营车站366座，其中已建成并投入使用的轨交换乘枢纽站有51处。建成使用的越江隧道共12条，地下机动车道路约31公里，地下停车库（包括自行车）4241.3万平方米。同时在交通枢纽、轨交站点、换乘节点以及重要的公共活动和商业活动中心建成了较大规模的地下步行系统。在地下市政设施建设方面，目前全市地下空间埋设有给水、燃气、排水、电力、信息通信、热力、航油管道等八大类、23种管线，约12万公里。已建成并投入使用4项综合管廊工程，共计23.7公里。

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3、地下空间法规体系逐步完善。近年来，上海陆续出台了《上海市城乡规划条例》、《上海市地下空间规划建设条例》、《上海市民防条例》、《上海市民防工程建设和使用管理办法》、《上海市管线工程规划管理办法》、《上海市地下空间安全使用监督检查管理规定》、《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》、《上海市控制性详细规划技术准则》、《上海市地下空间规划编制导则》以及《关于贯彻〈上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定〉的实施意见》等一系列法规标准及管理条例，大大加强了对上海地下空间开发的规划和建设的管理，保障了规划实施的有效性，促进了地下空间资源的合理利用。 内容来自dedecms

4、地下空间功能发展日益综合。当前，上海地下空间开发利用呈现多样化、深度化和复杂化的发展趋势。类型上，逐渐从人防工程拓展到交通、市政、商服、仓储等多种类型；开发深度上，由浅层开发延伸至深层开发；具体项目上，由小规模单一功能的地下工程发展为集多种功能于一体的地下综合体。目前全市已建成具有一定规模的地下综合体就达20余处。除较早建成的人民广场、徐家汇、上海火车站等多体联通式地下综合体之外，又新建成日月光、环球港、大悦城等单体式地下综合体，这些综合体开发至地下3-4层，且集商业、交通、市政等功能于一体，实现了“1+1＞2”的综合效益和轨道交通、商业开发相互促进的双赢局面。 copyright dedecms

5、地下空间运行管理平稳有序。自上海地下空间管理联席会议建立以来，各成员单位围绕地下空间管理工作开展分工协作，使全市地下空间开发利用与安全运行保持协调发展。一是加强规划管理，促进地下空间开发利用。完成了全市地下空间专项规划编制，并纳入全市新一轮总体规划成果体系。推进地下空间利用调查，完成外环以内区域4000个地下空间调查、建库和建模工作。二是完善制度标准，规范地下空间管理。推进《上海市民防条例（修订）》立法工作。按照《上海市城市地下建设用地使用权出让若干规定要求》，深化完善地下工程土地使用权出让管理。推进地下空间安全管理的属地化，并将地下空间安全管理纳入年度安全生产考核督查内容。三是加强监督管控，确保地下空间管理运行平稳。相关成员单位开展地下空间联合检查，发现事故隐患，及时清理整治，保持了地下空间安全管控的高压态势。同时，加强了地下空间防汛防台管理。四是不断创新探索，夯实地下空间管理基础。加快推进市级地下空间网格化平台建设，加大地下空间安全使用综合责任保险工作推进力度，进一步推进地下空间地方标准建设。

二、存在问题

1、规划体系有待完善。一是缺乏系统的规划体系。目前上海尚未形成系统的地下空间和地下管线规划体系，城市总体规划及区域控详规划中均缺乏管线综合规划的内容。二是规划控制不够。实践中，规划部门对管线建设的规划控制异化为对每条管线项目的许可管理。地下空间的竖向分层规划有效控制不够，一方面，地铁、隧道由于造价因素尽可能浅埋，与浅层管线产生冲突；另一方面，地下管线为了避让构筑物，往往采取倒虹式布置，加上非开挖施工尽可能深钻，导致交叉路口地下空间的竖向布局十分混乱。三是规划制定落后于城市建设发展实践。例如，2010年建设完成的虹桥综合交通枢纽已成为新的上海地下空间体系中的重要节点，对全市地下空间布局产生了重大影响，但在概念规划中尚未提及。规划应在此基础上及时调整，重新梳理全市的地下空间系统网络，提出应对策略。 织梦内容管理系统

2、开发利用的系统性不强。地下空间只有建立有机联系才能发挥其提高城市空间资源利用效率、实现综合效益的作用。目前，全市地下空间开发利用普遍存在系统性缺乏的问题，主要表现在：一是地下空间之间连通性较差，同一地区相邻项目之间缺乏联系和贯通，存在零星、分散、孤立开发问题。二是城市地下空间与地面空间协调不足，缺乏衔接，甚至相互矛盾，形成安全隐患。三是与国外发达城市相比，上海轨交站点与周边地区的衔接不足，连通比例、通道数量、连通覆盖范围均有限。四是已建成的综合管廊数量较少、规模小、分布散、收纳管线较为单一，尚未形成系统和网络。 dedecms.com

3、地下管线综合管理有待加强。目前，地下管线的管理矛盾比较突出，主要现象有：一是因地下管线情况不明或管线竣工图同实际埋设管位存在偏差，造成道路施工过程中挖断管线的事故时有发生。二是安全隐患较为突出。根据目前完成的管线普查资料来看，上海地下管线存在管龄长、埋深不达标、被建筑违规占压、安全间距不足等问题，存在着较大的安全隐患。三是“马路拉链”现象仍然存在，路面反复开挖不仅浪费资源和有限的建设资金，还影响交通及周边居民生活。四是综合管廊运营效果不理想，管线单位入廊积极性不高，尚未形成收费机制，四条管廊均采取免费入廊模式，运行维护费用全部由政府承担，财政压力较大。 copyright dedecms

4、信息管理相对滞后。一是地下管线普查滞后，难以全面掌握上海地下管线的基础信息情况，也无法摸清地下管线存在的结构性隐患和危险源，既影响了规划的科学决策，也给城市的安全运行带来巨大的隐患。二是管线跟踪测量制度难以落实。据调查，上海管线工程跟测合同履约率仅50％左右，管线建设单位在竣工验收报备时无跟测成果报告书的情形比较普遍。三是信息数据共享不足、沟通不畅、数据存储标准不统一等问题，也导致地下空间调查进展不顺。 织梦内容管理系统

5、法规标准有待加强。一是地下空间管理的法规层级不高。2014年出台的《上海市地下空间规划建设条例》只对地下空间的规划和建设作了规定，管理的内容尚未涉及。《上海市地下空间使用安全管理办法》法律位阶较低，因受行政处罚手段限制，影响了行政管理的力度。二是执法管理的刚性不足。从执法依据来看，法规中所明确的执法机构的职责和权限相对有限，处罚条款较轻；从执法本身来看，受种种主客观因素影响，对相关单位的处罚存在“重起轻落”的现象，执法的严肃性、权威性受到较大影响。三是技术规定有待健全。比如，电力部门在敷设中低压电缆时，大力采用电缆直埋方式，而不是按照技术标准的要求埋设专业管沟。供水部门只在道路范围内预留用户管道接口，而不适当延伸至道路红线外，客观上增加了掘路的次数。 dedecms.com

三、对策建议

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认真贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，遵循统筹规划、综合开发、合理利用、安全环保、公共利益优先、地下与地上相协调和可持续发展的原则，全面加强城市地下空间开发利用管理，着力提高城市综合承载能力。

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1、完善地下空间开发利用规划体系。一是开展城市地下空间资源调查与评估，制定城市地下空间开发利用专项规划，明确地下空间开发战略、总体布局、重点建设范围、竖向分层划分、不同层次的宜建项目、同一层次不同建设项目的优先顺序、开发步骤、发展目标和保障措施。二是完善涉及地下空间安排的控制性详细规划，依据地下空间开发利用规划要求，补充有关地下空间相关控制要求，包括开发范围、深度、强度、使用性质、出人口位置、互连互通要求、人防建设要求、大型地下市政基础设施的安全保护区范围等。三是结合上海城市地下空间开发利用专项规划，编制城市地下管线综合规划和地下综合管廊专项规划，合理确定管线设施的空间位置、规模及走向。合理确定地下综合管廊建设布局、管线种类、断面形式、平面位置、竖向控制等，明确建设规模和时序。同时，编制新一轮架空线人地规划，推进架空线人地工作。四是完善地下空间规划管理制度。涉及地下空间建设项目的规划条件、规划许可、规划核实，应当依据控制性详细规划提出地下空间开发利用的控制要求，确保地下空间资源的有效利用。

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2、加强地下空间信息化管理。一是建立统一的地下空间信息数据库。建立以地下管线、地下构筑物、地质地层等为主要对象，基于上海城市统一坐标系与地下空间信息紧密结合的地下空间信息基础数据库和共享应用平台，为上海地下空间开发利用和城市运行安全保障提供信息和技术的支撑。二是建立地下工程建设的水文地质参数资料库。要求所有勘察单位将掌握的水文地质数据入库保存，通过建设工程的不断积累充实数据库，并形成开放的可查询平台，为今后工程的设计单位和施工单位提供详细有效的依据。三是在地下管线普查基础上，形成全市统一的地下管线综合管理信息平台，覆盖地下管线规划许可、掘路管理、开工复验、现场监管、跟踪测量、竣工验收、档案移交等管理环节，加强管线建设工程全过程监管，逐步形成管理合力。四是建立地下空间信息的维护制度。在完成地下空间基础信息的普查后，平台运行单位应根据地下空间权属单位提供的新增设施的跟测资料和现状地下空间设施废弃的备案资料及时进行平台地下空间数据的更新，以保障地下空间信息数据的现势性。

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3、推进地下空间法规标准体系建设。一是推进地下空间综合管理立法。研究制订地下空间权属登记、使用管理、监督检查等方面的法规、规章，界定地下空间开发利用管理有关主体及其职责、职权，明确地下空间开发利用管理有关制度及其内容和程序要求，推进依法行政。二是完善地下空间规划设计标准规范。研究制订地下空间平面和竖向规划、地下综合管廊设计、地下交通工程设计、地下停车场设计、地下步行街道设计等规划标准和导则。三是修订完善地下空间施工建设标准规范。梳理研究已有涉及地下空间开发利用的施工建设标准和规范，包括工程勘察测量、建筑设计、结构设计、土建施工、设备工程、环境安全、防灾减灾等标准规范，对已有标准规范进行修订和完善，充实有关地下空间开发利用的规定，体现地下空间利用的自身特点，满足地下空间开发利用需要。

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4、完善地下空间开发利用体制机制。一是充分发挥地下空间管理联席会议平台作用。健全工作协调和信息交流机制，切实履行地下空间管理职责，形成地下空间管理齐抓共管的合力。二是建立部门协调机制。建立城市地下空间开发利用相关部门之间的协同管理机制，维护城市地下空间的整体性、系统性，避免条块分割、多头管理。三是建立重大问题专家咨询机制。充分发挥专家顾问作用，为城市地下空间规划建设管理提供技术支撑，避免地下空间开发利用由于地质条件的复杂性、地下情况的不确定性等带来的高风险。四是建立监督检查机制。加强对城市地下空间建设和使用的跟踪监测和监督检查，建立地下空间开发利用质量监管机制、安全使用监管机制、应急管理机制等，落实监管人员，提高地下空间开发利用建设质量，保障安全。五是建立评估机制。对规划实施情况和有关配套政策机制实施情况进行跟踪分析和总结评估，及时发现问题并作出调整。

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5、推进地下空间互联互通。一是加强规划引导作用，编制涉及地下空间安排的控制性详细规划时，应明确地下交通设施之间、地下交通设施与相邻地下公共活动场所之间互联互通的要求。二是编制轨道交通站点与周边地下空间衔接规划导则，明确周边地区地下空间开发功能引导、规模控制、联通适建性要求、规划控制要素等控制内容，促进地铁站点周边地块实行全面联通，实现地下步行系统网络化、整体化、系统化。三是对部分重点区域的开发建设，坚持地下空间“统一规划、统一设计、统一建设、统一管理”的建设理念，确保地下空间的大联通，各地块之间地上建筑与地下空间协调发展。 织梦内容管理系统

此外，积极探索地下综合管廊、公共服务设施等的有偿使用，建立合理的收费机制。规范和鼓励社会资本对地下空间开发建设运营的投资。按照产业化发展、企业化经营、社会化服务的思路，拓宽私营企业、民营资本进入地下空间开发建设及运营领域的渠道和途径，为民营企业平等参与竞争创造良好环境。

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