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加快推进面向“互联网+”的监管转型
发布时间：2017-02-28 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：“互联网+”对政府的传统监管体系形成了新的挑战，包括：改变了传统产业版图，颠覆了被监管的企业，挑战传统监管存在的基础；模糊了传统产业边界，挑战彼此分立的监管体制；打破了服务提供地域限制，挑战属地分割的监管格局；改变了产业组织模式，挑战政府直接监管商家的管理模式；数据海量增长和业务的频繁迭代，挑战传统线下巡查监管模式。建议加快推进面向“互联网+”的监管转型，包括：重新审视政府监管的前提，动态调整监管对象和内容；坚持公平竞争的原则，支持“互联网+”的深化；在加强部门间、层级间和区域间监管协作的基础上，进一步整合分散的监管资源；发挥网络平台的作用，形成政府、企业和网民等利益相关方共同参与的治理格局；加强政府与企业间合作，利用大数据、人工智能等先进技术支撑监管和服务的精准化。
关键词：互联网+，政府监管，监管转型
我国实施“互联网+”行动计划以来，互联网加速与经济社会各领域广泛深度融合，智能互联不断深化，产业结构、企业组织不断重构，产品不断向个性化和多样化方向发展，跨界竞争更加普遍，新的商业生态逐步形成。“互联网+”孕育了大量新组织、新业态、新产品、新竞争、新商业模式，对政府的传统监管体系形成了新的挑战。政府监管要适应“互联网+”融合发展大势，加快转型步伐，提高监管的效能，进一步释放企业创新创业的活力。
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一、“互联网+”正在全方位挑战传统监管体系
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“互联网+”的不断深化从五个方面挑战着传统监管体系。
第一，“互联网+”业务的创新特性改变了传统产业版图，颠覆了被监管的企业，挑战传统监管存在的基础。当互联网企业由线上向线下延伸时，其经营理念、运作模式和发展路径都与传统业态明显不同，以技术业务创新解决用户需求的“痛点”，对传统产业格局产生颠覆性影响，特别是那些设置行政性准入限制的领域，如交通、医疗、金融、传媒、食药等部门，市场竞争不充分，“互联网+”产生的冲击尤其巨大，甚至影响到整个传统行业的存亡。出租车行业就是一个典型案例，网约出租车集成利用移动互联网、定位、大数据算法等技术，全面重塑传统出行模式，让出行服务效率更高，成本更低，竞争更强，对巡游出租车产生巨大冲击。面对“互联网+”的创新，建立在传统产业体系之上的监管部门，是固守传统产业格局排斥新业态，或是将新业态纳入既有旧制度框架之内，或是重构监管体系，必须做出艰难的选择。
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第二，“互联网+”业务的融合特性模糊了传统产业边界，挑战彼此分立的监管体制。互联网的通用目的特征使其可与任何部门深度结合，孕育出兼具多重产业属性的新业务新应用，如互联网金融业务，既具有互联网信息服务属性，又具有金融产品属性。按照传统监管职责分工，前者属性应由互联网行业主管部门监管，后者属性应由金融行业主管部门监管，但对于此类跨界融合业务，传统上仅靠单一监管机构已无法满足现实监管需要。但在业务准入、审慎监管、竞争行为、服务质量、数据保护、网络安全等方面，如何才能理清监管边界，划清监管权责，重塑跨部门协作流程和监管机制，发挥监管合力，实现无缝对接，做到不缺位不越位，是“互联网+”背景下必须解决的问题。
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第三，“互联网+”业务的泛在特性打破了服务提供地域限制，挑战属地分割的监管格局。在传统市场上，产品或服务的供给方和需求方往往在同一地域，监管机构的管辖权也基本上限于所在行政区划和地域范围，但互联网“一点接入，全球服务”的特性彻底改变了基于地理位置的时空观，互联网企业的服务器放在什么地方，用户居住在什么地方，都已不再重要。如位于我国杭州的阿里巴巴电子商务平台可以向全球各国用户提供网络购物服务，此时一旦异地用户因网络购物产生争议，就可能会牵涉到跨国别、跨地域、跨层级的多个部门监管协作。如何适应互联网扁平化、一体化的特点对现有监管流程进行再造，实现对线上线下主体的高效联动协作监管，就需要改革现有属地监管的体制。
第四，“互联网+”业务的平台特性改变了产业组织模式，挑战政府直接监管商家的管理模式。长期以来，政府部门在市场失灵领域，直接对被监管对象如商家进行全面监管，并逐步形成了一套相对成熟的监管职责和政策体系，主要包括准入制度、数量管制、服务规范、竞争政策、用户权益、劳动保护等。但在网络效应作用下，互联网企业普遍采取平台运营模式，即通过构筑第三方网络平台，一头吸引线下传统商家入驻平台，一头吸引消费者注册使用其网络服务，购买入驻商家的产品或服务，这样第三方网络平台天然地掌握着入驻企业和入驻消费者的注册信息和日常交易信息等。对于监管部门而言，对平台上入驻企业的监管，必须与第三方平台企业开展合作，但如何定位好平台角色，让其协助政府做好监管，同时又不滥用政府赋予的职责和市场力量，是一个崭新的问题。
第五，“互联网+”业务的网络特性导致数据海量增长和业务的频繁迭代，挑战传统线下巡查监管模式。近年来，国家大力推进商事制度改革，要求在“宽进”的同时着力做好“放管结合，优化服务”，尤其是面对互联网领域井喷式增长的局面，传统上的现场监管、感观监管、经验监管的旧模式已无法奏效。面对海量涌现、频繁迭代的“互联网+”业务，传统监管在速度上难以跟上创新发展的步伐，难以对市场主体发展情况进行系统监测和分析，也无法对“宽进”后市场主体实施精细化监管。如何构筑“信息主导”的监管新格局，形成全景式立体化数据资源视图，是监管手段创新的重要任务。
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二、监管部门适应“互联网+”新形势的转型探索
近年来，面对“互联网+”的冲击，监管部门开始探索重塑监管模式，陆续发布了监管改革政策，转型的方向主要体现在四个方面。
第一，监管从线下向线上延伸覆盖，思路由“支持创新”向“发展与规范并重”转变。为促进“互联网+”业务健康发展，2015年以来国家先后就互联网金融、电子商务、跨境电商、网约出租车等新业务，发布专门指导意见予以支持。一年多来，各类“互联网+”业务蓬勃发展，但也出现了借创新之名行违法违规活动的行为，如互联网金融平台欺诈卷款跑路、网络订餐出现黑心作坊、网络医疗信息失真、在线旅游机票售假、网络直播媚俗涉暴等等，伤害了广大用户利益，甚至出现一些社会高度关注的典型案件。为鼓励创新、防范风险、趋利避害，2016年以来监管部门纷纷发布政策，包括加强互联网金融整治、规范网络直播平台、发布网络食品监管新政、明确网约租车管理办法等等，开始加大对新业态经营行为的规范力度。
第二，加强跨部门协作，按细分业务类型一事一议确定监管职责分工。针对“互联网+”业务的多重产业属性，以及线上交易、线下递付的特征，监管部门之间主动加强合作，联合调研、论证、起草和发布各主流“互联网+”业务的管理文件，合理界定各具体业态的业务边界及准入条件，落实监管责任，明确风险底线，保护合法经营，并坚决打击违法和违规行为。如人民银行等十部门2015年联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，除明确“一行三会”在具体业态上的监管分工外，还提出要规范互联网金融市场秩序，由工业和信息化部负责对互联网金融业务涉及的电信业务进行监管，国家互联网信息办公室负责对金融信息服务、互联网信息内容等业务进行监管等。
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第三，抓住网络平台这个“牛鼻子”，探索政府与平台协作治理新模式。在互联网生态体系中，大型网络平台扮演中间商、集市商、撮合者的角色，掌握着平台上入驻商家和消费者这两类主体的行为踪迹，是生态体系中的关键枢纽。而政府监管部门除靠用户投诉举报外，很难主动发现和掌握平台上入驻商家的违规行为。新发布的监管政策，对网络借贷平台、网约租车平台、网络直播平台、信息搜索平台、网络订餐平台等第三方平台，要求其保证入驻商家都有合法手续和相应资质，做好实名登记、证照审查；建立巡查制度，设置专门管理机构或者指定专职管理人员，对虚假信息、夸大宣传、超范围经营等违法行为，及时采取措施制止等。此外，监管部门还比照线下传统的业务监管规则，对网络主播要求持证上岗、对滴滴司机要求通过考试、对车辆提出具体标准等，进一步细化监管要求。
第四，加强技术手段建设，提升对“互联网+”业务经营主体的发现、定位和取证能力。与线下传统业务拥有实体门店不同，“互联网+”业务具有跨地域、虚拟性、隐蔽性等特点，经营主体发现难，出现问题定位难，违规行为电子取证难，执法难度大大增加。为有效落实对海量网络服务主体的监管需求，监管部门加大建设投入力度，快速提升对网络主体的监管能力。例如，工商部门建设了“全国第三方网络交易平台监管系统”，汇集国内所有网络商品交易平台和经营者的相关数据，实现全国范围内的工商管理部门联动，旨在解决频繁出现的网络售假、虚假促销和购物欺诈等问题。再如发展改革委通过12358全国价格监管系统，汇集网络交易价格举报信息，向第三方平台发送电子协查文书，提升联动执法效能。
从总体上看，适应“互联网+”融合发展的监管探索尚处于起步阶段，一些政策措施在实践中还存在许多争议，一些突出矛盾也没有从根本上得到解决，要重构监管体系并非一日之功。另外，“互联网+”的快速发展不仅提出新的挑战，也为监管创新提供新的手段。构建适应“互联网+”发展需要的监管体系，需要不断探索、不断实践、不断反思、不断优化，经过较长时间努力才能建立比较完善的体系。
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三、加快推进面向“互联网+”的监管转型的建议
加快推进面向“互联网+”的监管转型，应尊重技术发展规律和产业发展规律，坚持改革、开放、创新的理念，坚持多方参与的互联网治理原则，以规范促发展，进一步释放技术创新的活力，积极培育经济增长新动能。
一是重新审视政府监管的前提，动态调整监管对象和内容。“互联网+”改变了产业特性，需要重新评估政府监管存在的理由。如果“互联网+”已经解决了政府监管关注的问题，监管就应该取消，不能因人设事；如果“互联网+”重构了业务链条，政府监管需要重新评估监管的重点环节；如果“互联网+”颠覆了传统的监管对象，政府监管就要评估是否要监管新企业、新业务；如果“互联网+”产生了新矛盾，政府部门可能需要增加新的监管对象。政府监管不应一味“从线下向线上延伸”，任意扩充权力范围，也不应“削足适履”，简单用旧制度套用新业务，而是要尊重规律，着眼长远发展，最大限度地减少政府监管带来的市场扭曲。
二是坚持公平竞争的原则，支持“互联网+”的深化。当前“互联网+”新业态、新模式层出不穷，是我国新经济发展的希望所在，但也对线下传统业态形成巨大压力，冲击相对固化的传统利益格局。让市场机制发挥作用，促进线上线下一体化发展和公平竞争，关键是要站在社会利益最大化的立场，不卷入不同类型主体间的利益纷争，把握好服务质量、网络安全两个底线，把握好改革推进力度、市场冲击承受度两个程度，主动打破传统产业行政垄断制度，支持由市场创新推动新旧动能转换，同时防范放松行政垄断监管后又走向新的市场垄断。另外，由于市场创新的速度总是领先于监管政策的制定，在新业态发展初期，很多事情尚未定型或难以看清楚，线上线下利益冲突错综复杂，产业边界也在不断游动，监管部门要给“互联网+”的创新留出市场发展空间和试错容错期。
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三是在加强部门间、层级间和区域间监管协作的基础上，进一步整合监管资源。互联网全面渗透到各个领域，模糊了产业边界和职责分工，监管体制机制改革已势在必行。国际上看，主要涉及传统业态监管部门和互联网监管部门，由监管部门协商签署合作备忘录等，确定部门职责和横向协作配合机制。从国内近期实践看，对新业态的管理职责分工主要由传统线下部门牵头负责制定监管制度，包括新业态的准入制度、业务规范和消费者保护等，其他部门如互联网行业主管部门负责网站备案、网络系统安全以及配合停止网络接入等，内容管理部门负责信息安全，安全管理部门负责打击新业态相关犯罪活动等。建议在过去加强部门协调、层级协调、区域协调的基础上，进一步加强国家监管资源的整合，包括横向整合部门间的监管资源，减少重复监管、多头监管，如针对网络业务融合的特点，对网络内容的分行业监管进行合并；纵向整合分散的监管资源，提高监管的效能，如针对网络活动跨地域的特点，适度增加国家层级的监管力量。
四是发挥网络平台的作用，形成政府、企业和网民等利益相关方共同参与的治理格局。互联网的一个重要特征是开放、共享、全民参与。针对互联网“少数大型平台+众多商家+众多网民”的主流产业组织模式，监管部门要抓住大型网络平台的独特产业地位和信息汇聚优势，倡导政府与平台合作监管，各尽其责；推动网络平台与入驻企业通过商业合同约束，规范入驻企业经营行为，履行合理注意和执法协助义务；规范网民点评的商业模式，依靠消费者评价促进企业信用建设；建立用户投诉渠道，维护消费者权益。同时，政府要推进政务公开，在保障安全的前提下，把政府手里掌握的企业资质信息、执法信息、信用信息等等数据向网络平台开放，助力平台内生治理和市场信用体系建设，推动市场主体自我约束。此外，要在监管规则制定、执行和评估等各个方面引入公众参与，维护政府监管的民主性和科学性。
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五是加强政府与企业间合作，利用大数据、人工智能等先进技术支撑监管和服务的精准化。互联网淡化了网络提供主体的地理属性，市场主体的注册地、网络接入地、服务发生地等相互分离，要实现以网制网，必须借助大数据、人工智能等先进的辅助技术手段，使线上主体由隐形走向显形，由虚拟走向实体，将看不见的网络监管转变成可视、可查、可控，实现对网络市场的动态有效监管。同时，大力推行“互联网+政务服务”，实现网上申报、网上流转、网上审批、电子证照等新型政务模式，将传统的“面对面”服务转变为“键对键”服务，让“数据多跑路，群众少跑腿”，不断提高政务效率。但在政府加强技术手段的途径上，并不是自己去投资建设和运营系统，而是要尽量通过政企合作和采购服务的方式，充分利用企业的设施、服务和能力，紧跟技术创新的步伐，不断提升监管和服务水平。 本文来自织梦
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